一、国家赔偿方式概述
国家赔偿方式,是指国家对国家机关及其工作人员职务侵权行为承担赔偿责任的各种形式。赔偿是对侵权行为造成损害的救济,由于损害性质、情节、程度不同,赔偿方式也有所不同。国家赔偿采用何种方式,直接影响到国家公务的正常履行和受害人合法权益的保护,因此,需要合理设计。从西方主要国家和我国台湾地区的赔偿立法来看,国家赔偿方式主要是金钱赔偿和恢复原状两种。各国的具体规定[1],概括起来主要有以下三种情形:(1)以金钱赔偿为主,以恢复原状为辅的方式。例如,法国的国家赔偿已有一百多年的历史,并主要是依靠判例确立起来的,其赔偿的方式以金钱赔偿为主。但行政法院可以在判决行政主体负责赔偿时,指出如行政机关自愿恢复原状,不用支付赔偿金。日本《国家赔偿法》虽然没有在条文中明确规定以金钱赔偿为原则,但从其规定来看,国家赔偿的方式是适用民法规定的侵权赔偿方式。而日本民法规定的侵权赔偿方式是以金钱赔偿为原则,以恢复原状为例外的。我国台湾地区的“赔偿法”规定:“国家负损害赔偿责任,应以金钱为主,但以恢复原状为适当者,得依请求,恢复损害发生前之原状。”(2)采用选择方式。如德国《国家赔偿法(草案)》规定:公权利主体对于受害人因侵权行为而受到的损害,应以金钱赔偿;公权力主体对受害人因侵权行为造成不利状态的,应予恢复原状。该法对选择赔偿方式作了三点规定:第一,如果恢复原状不足以除去损害的,必须采用金钱赔偿的方式;第二,恢复原状现实上不可能、不合法或不可期待的,国家没有恢复的义务;第三,受害人对违法状况的发生有责任的,在他分担相当的恢复原状费用时,才可请求恢复原状。美国的《联邦侵权赔偿法》对赔偿的形式,如金钱赔偿、恢复原状等具体形式没有作出明文规定。根据它所确定的根本原则(如最基本的精神在于国家赔偿责任在情形、形式和范围方面与私人侵权相等同),国家赔偿的具体形式取决于侵权行为地所在的州的侵权法律的内容。实质上其赔偿的形式属于可以任意选择的形式。[2](3)只规定金钱赔偿的方式。如奥地利《国家赔偿法》第1条规定:“损害赔偿形式仅为金钱赔偿。”
《国家赔偿法》第32条规定:“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状。”这一规定,包含两层含义:
1.我国国家赔偿实行以金钱赔偿为主、以返还财产和恢复原状为补充的方式。之所以采用这种国家赔偿方式,主要是基于以下考虑:(1)以金钱赔偿为主,以其他方式为辅的赔偿方式充分考虑了效率要求。国家赔偿方式不完全同于民事赔偿方式,这是由国家作为责任主体的特定决定的。[3]民事赔偿方式多以恢复原状为原则。如我国台湾地区“民法”第213条规定,“负担损害赔偿责任者,除法律另有规定或契约另有订定,应恢复他方损害发生前之原状”。国家赔偿涉及公权力的运作,不能因为赔偿事宜影响到国家公务的履行。而金钱赔偿的方式,简便易行,一旦给付,国家机关便代表国家承担了赔偿责任,不必再为此分心了。(2)国家建立赔偿制度的目的在于切实保障公民、法人及其他组织的合法权益,即在其受到行政机关的侵害后能得到相应的补救。因此,原则上应当是“同等损害,同等赔偿”。采用以金钱赔偿为主,返还财产、恢复原状为辅的方式,能保证受害人得到与其所受损害相当的赔偿,避免由于方式单一造成的局限性,使受害人从数量、质量、程度、类型上得到真正的补救。
2.在适用上,应该以返还财产或者恢复原状为先。对于金钱赔偿方式与返还财产、恢复原状之间的关系存在两种理解:(1)认为金钱赔偿方式与返还财产、恢复原状之间是主从关系,而非优先关系,提出“为主”并不意味着“优先”。在造成财产损害的情况下,是否支付赔偿金,以是否能够返还财产或者恢复原状为前提。[4](2)认为就财产损害而言,法条中的“能够”二字含有“首先选择”的内涵。对于财产权受到损害的情形,在赔偿方式的选择适用上,应当尽量适用返还财产或者恢复原状。只有在不能采用返还财产或者恢复原状的方式予以赔偿时,才适用金钱赔偿,金钱赔偿是最后的选择。[5]按照我国《国家赔偿法》的规定,受害人可以获得国家赔偿的权利类型仅为人身权和财产权。公民人身权、财产权以外的其他权利,如政治权、受教育权等,如果受到侵害,依据现行法律国家不予赔偿。受权利本身性质的影响,返还财产和恢复原状一般只能适用于财产权受损的情况。[6]就财产损害而言,“能够返还财产或者恢复原状的,予以返还财产或者恢复原状”。联系《国家赔偿法》第36条的规定[7],这里的“能够”包含着“首先选择”的内涵。这一点可以从《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》中得到验证。《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第28条规定,“负有赔偿义务的司法行政机关能够通过返还财产或者恢复原状方式赔偿的,应以返还财产或者恢复原状的方式赔偿。不能通过返还财产或者恢复原状方式赔偿的,主要以支付赔偿金方式赔偿”。因此,我们同意第二种观点,对于财产损害赔偿而言,在赔偿方式的选择上应当尽量适用返还财产或者恢复原状。只有在不能或不宜采用返还财产或者恢复原状的情况下,才适用金钱赔偿,即金钱赔偿是最后的选择。
同时,《国家赔偿法》第35条规定:“有本法第3条或者第17条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”可见,除了金钱赔偿、返还财产、恢复原状三种主要赔偿方式外,消除影响,恢复名誉,赔礼道歉也是我国《国家赔偿法》规定的国家赔偿方式。
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