国家赔偿费用的监督

三、国家赔偿费用的监督

监督是国家赔偿费用管理的重要一环，主要包括外部监督和内部监督。目前我国相关监督方式除了审计、监察等传统监督方式外，主要有以下几种方式:

1.行政机关的监督。行政机关的监督包括财政部门的监督和政府法制机构的监督。对于财政部门的监督，《国家赔偿费用管理办法》的规定，各级财政机关应当加强对国家赔偿费用的监督管理，建立健全国家赔偿费用的管理和核拨制度。如果赔偿义务机关有下列行为之一的，由财政机关依法追缴被侵占的国家赔偿费用:(1)虚报、冒领、骗取国家赔偿费用的;(2)挪用国家赔偿费用的;(3)未按照规定追偿国家赔偿费用的;(4)违反国家赔偿法的规定支付国家赔偿费用的。赔偿义务机关有上述所列行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法追究法律责任。对于政府法制机构的监督，《国家赔偿费用管理办法》没有作出明确规定。有的地方性法规，如《新疆维吾尔自治区实施国家赔偿费用管理办法若干规定》规定，“县(市)以上政府法制机构会同有关部门，进行国家赔偿费用管理的综合执法监督”、“各级政府法制机构应当加强对国家赔偿法和赔偿费用管理办法执行情况的综合执法监督，对违法的或不适当的行政行为提出处理意见或建议，提请本级政府或者有关部门依法处理”。

2.司法机关、复议机关或人民法院赔偿委员会的监督。根据我国《国家赔偿法》的规定，在行政赔偿中，赔偿义务机关逾期不予赔偿或者赔偿请求人以赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起3个月内向人民法院提起诉讼。在刑事赔偿中，赔偿义务机关逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起30日内向其上一级机关申请复议。赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以依照前款规定向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。如果赔偿请求人不服复议决定的，可以在收到复议决定之日起30日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定;复议机关逾期不作决定的，赔偿请求人可以自期间届满之日起30日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。

3.权力机关的监督。国家赔偿费用是列入国家各级财政支付的，当然应该接受各级权力机关的审议和监督。除此之外，有的地方性法规对权力机关监督国家赔偿费用的使用做了特殊的规定。如，《重庆市实施中华人民共和国国家赔偿法办法(2003年修正)》规定，“市和区、县(市)审计机关和监察机关应加强对国家赔偿的审计、监察，定期或不定期对本行政区域的国家赔偿工作进行专题审计或监察，发现有重大问题的，应及时向同级人民政府和人大常委会提出审计和监察报告”、“市和区、县(市)人大及其常委会应加强对本行政区域的国家赔偿工作的监督检查”、“市级机关年赔偿金额在50万元以上或个案赔偿金额在10万元以上的，应向市人大常委会作出专题报告。区、县(市)级机关年赔偿金额在30万元以上或个案赔偿金额在5万元以上的，应向同级人大常委会作出专题报告”、“市人民代表大会代表、市人大常委会组成人员对连续两年国家赔偿金额在50万元以上的市级机关负责人，区、县(市)人民代表大会代表、区、县(市)人大常委会组成人员对连续两年国家赔偿金额在30万元以上的区、县(市)级机关负责人，可依法提出质询案或罢免案，交本级人民代表大会或本级人大常委会审议或表决”。

【思考与探索】

一、健全和完善国家赔偿费用预算管理的若干建议^[36]

加强国家赔偿费用预算管理，从根本上解决国家赔偿费用的来源，是解决国家赔偿难的核心问题之一，也是直接影响到国家赔偿费用其他法律规范能否得以执行的基本问题。对此，《国家赔偿法》修正案规定:“……财政部门应当自收到支付申请之日起15日内支付赔偿金。”这就使我国现行的国家赔偿费用预算管理体制与法律制度面临修改和进一步完善的问题。如何修改和完善，对此，现有几种观点:一是由国家机关行政经费中支出;二是由国家机关从预算外资金中支出;三是由国家机关向保险公司投保，然后由保险公司支付;四是由国家从罚没收入中支出列入国家财政预算;五是建立国家赔偿基金。鉴于我国依法行政重心在基层，难点也在基层，市县政府处在政府工作的第一线，直接面向广大人民群众，需要直接处理各种具体现实的利益关系和社会矛盾，推进市县政府依法行政是建设法治政府的基础和关键的状况与要求，在考虑上述因素与实际相结合的基础上，建议:

(一)改变国家赔偿费用预算主体，形成中央和地方复合预算列支体制

按照由各级地方政府按财政体制分别承担的方法，过去的状况可能会“依然如故”;由中央财政承担，一是不可能全部承担，二是与财权与事权相适应原则的不统一。因此，两种方式独立采用，都会使国家赔偿费用的来源仍然会得不到有效保证，而不利于保护受害人的权益。为了既便于赔偿请求人申请国家赔偿，又保证不因地方财政困难而影响受害人及时得到赔偿。建议在结合国家财政预算和国库管理改革情况基础上，一是可采取中央与地方相结合方式，建立新的国家赔偿费用预算体制，将国家赔偿费用列为中央和省级财政支出项目，由省级财政具体负责辖区内国家赔偿费用的预算及支出管理，中央按实际情况给予省级财政予以适当补助，或由中央与省级财政按照一定的比例承担国家赔偿费用，省级以下财政，尤其是相对较弱的县、乡一级基层财政，不再承担国家赔偿费用;二是前一方式有异，则采取各级政府列预算，而针对目前地方政府确实财力贫乏，无力负担国家赔偿费用的地区，由中央和省级政府按比例给予适当补助。

(二)确定统一的基数，将国家赔偿费用列入政府专项预算

鉴于国家赔偿费用支出的不可预见性和预算编制数额的不可预测性等不确定性因素和全国执行不一的现状，建议将国家赔偿费用作为专项列入政府整体预算中，并按照实际发生状况采取财政直接列支的办法。而对国家赔偿费用预算的编制，采取综合本级前三个预算年度的实际赔偿额的平均数为国家赔偿费用的预算基数，并适当考虑当年的增长因素的一定比例安排预算，如国家赔偿费用实际支出超出预算，对当年实际超出预算的部分，则在本级财政预备费中解决;对当年未支出结余的结转下一年度，下一年度按本年度提取的额度与上年度结余的差额补足，以维持本年度的预算安排额。

(三)进一步健全和完善国家赔偿费用预算管理法律制度

以修订后的《国家赔偿法》为基础，结合国家关于公共财政和部门预算改革的要求，修改《国家赔偿费用管理办法》，从国家赔偿费用管理的体制、列支方法、程序、监督、救济和法律责任等方面，进一步完善和尽量细化和调整国家赔偿费用预算管理的相关法律规范与配套制度，促使各级人民政府，不论是经济发达地区还是欠发达地区，都必须按照一定年度的实际赔偿额的平均数将国家赔偿费用列入各级财政预算或按照新的国家赔偿费用预算管理制度执行，以保障国家赔偿费用预算管理得到规范、国家赔偿费用有比较稳定的资金来源和保证国家赔偿费用在规定的期限内得以及时支付。

二、不起诉决定与国家赔偿

不起诉决定是指，在查明被告人的行为不构成犯罪或者具有法定其他不应追究刑事责任的情形时，所作的决定。实质上是人民检察院所作的一种终止诉讼的决定。^[37]根据《刑事诉讼法》的规定，不起诉决定主要有^[38]:(1)“法定不起诉”，即《刑事诉讼法》第142条第1款规定的不起诉;(2)“酌定不起诉”，即《刑事诉讼法》第142条第2款规定的不起诉;(3)“存疑不起诉”，即《刑事诉讼法》第140条第4款规定的不起诉。以下对不起诉决定是否必然引起国家赔偿应一一作具体分析、探讨。

(一)“法定不起诉”与国家赔偿

根据《刑事诉讼法》第142条第1款的规定，“法定不起诉”，是指《刑事诉讼法》第15条规定的“(一)情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的;(二)犯罪已过追诉时效期限的;(三)经特赦令免除刑罚的;(四)依照刑法告诉才处理的犯罪，没有告诉或者撤回告诉的;(五)犯罪嫌疑人、被告人死亡的;(六)其他法律规定免予追究刑事责任的”六项情形下，人民检察院可以作出不起诉决定。依据《国家赔偿法》第19条第3项的规定，依照《刑事诉讼法》第15条规定不追究刑事责任的人被羁押，国家不承担赔偿责任。

(二)“酌定不起诉”与国家赔偿

根据《刑事诉讼法》第142条第2款的规定，“酌定不起诉”是指因犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚，人民检察院作出的不起诉决定。依据《国家赔偿法》第19条第3项的规定，依照《刑事诉讼法》第142条第2款规定不追究刑事责任的人被羁押，国家不承担赔偿责任。

(三)“存疑不起诉”与国家赔偿

“存疑不起诉”，是指检察机关依据《刑事诉讼法》第140条第4款规定“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件”而作出的不起诉决定。《国家赔偿法》只是规定，违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后不起诉的要承担赔偿责任。对依照《刑事诉讼法》规定给予羁押，而依据《刑事诉讼法》第140条第4款规定不予起诉是否给予赔偿没有作出明确规定。对于因存疑而终结刑事诉讼的案件，被不起诉人之前曾经被羁押，释放后提出刑事赔偿申请的，是否应当给予赔偿理论界和实务界存在的分歧意见。

为了切实保障人权，维护法律的尊严，解决司法实践中存在的难题，维护司法机关执法的权威性，笔者建议，在国家赔偿法修改之际，从以人为本，构建和谐社会的角度，重申法制保障人权的终极目标，明确国家赔偿法中关于刑事赔偿的归责原则，完善存疑不起诉案件的刑事赔偿制度。^[39]

(1)明确国家赔偿法中刑事赔偿的归责原则。刑事赔偿归责原则在《国家赔偿法》里表现得比较混乱，既有结果原则，又有过错原则，还有违法原则。不同的原则混合在一个条文里，大家都用对自己有利的原则。这个问题在赔偿法里表现得比较突出。^[40]

笔者以为，把刑事赔偿归责原则明确为结果责任原则，即无论是从程序上还是从实体上，不管在哪一个诉讼阶段，只要被作无罪处理的，其因该案件被国家侵犯和损害的权益都应得到赔偿。可参考德国的《刑事赔偿法》，只要在追诉过程中终止追诉，无论是拘留、逮捕阶段，还是起诉、审判阶段都要赔偿，以结果责任原则来解决所有无辜者的赔偿。^[41]那么，对于存疑不起诉案件，由于其在起诉阶段被终止诉讼，在程序上被宣布无罪，同样适用结果责任原则，应当予以赔偿。

(2)完善存疑不起诉案件的刑事赔偿制度。从《刑事诉讼法》第145条规定的不起诉案件的救济途径可以看出，存疑不起诉之后，如果司法机关查清犯罪事实或者发现新的证据能够证明被不起诉人有罪的话，完全可以重新启动诉讼程序，或者因被害人的自诉而启动自诉程序。从而证明了存疑不起诉决定终止诉讼法律效力的相对性。

由于存疑不起诉决定终止诉讼的法律效力的相对性，即在司法机关在作出存疑不起诉决定之后一定时间内有可能查清被不起诉人的犯罪事实或者补充到新的证据证明其有罪，将被不起诉人重新起诉的情况下，笔者认为，国家赔偿应当暂缓。如果立即赔偿，可能会出现以下结果，即在被不起诉人获得国家赔偿之后，司法机关查清了存疑不起诉案件中的犯罪事实或者又发现了新的证据，而且达到了起诉的标准，司法机关该怎么办，是起诉还是置之不理?置之不理不利于维护司法公正，不利于保障被害人的权益;起诉后获判，被不起诉人已经获得的国家赔偿应该怎么处理，是折抵刑期，退回赔偿还是不退赔不折抵刑期?在实践中又如何操作?实际操作中不但存在一系列的问题，还会浪费大量的司法成本。

因此，笔者建议，在坚持结果责任原则的基础上，从程序上完善存疑不起诉案件国家赔偿制度，即案件在作出存疑不起诉决定后一定期限内，司法机关(检察机关会同公安机关)应当就不起诉案件存在的疑点继续补充侦查，期间，被不起诉人不应以不起诉书为申诉依据申请国家赔偿，待期限终结，由司法机关(检察机关)出具相应的法律手续证明案件查证情况，并通知被不起诉人。根据上述法律手续，或者重新启动诉讼程序，或者启动国家赔偿程序。这样，既保障了无辜者获赔，又能从一定程度上加大诉讼监督力度，有效打击犯罪。

【练习题】

1.简述国家赔偿方式的概念。

2.简述我国国家赔偿的方式。

3.简述我国人身自由权损害赔偿标准。

4.简述我国生命权损害赔偿标准。

5.简述我国健康权损害赔偿标准。

6.简述我国财产权损害赔偿标准。

7.简述我国国家赔偿费用的支付程序。

【注释】

[1]有关这些国家、地区国家赔偿方式和标准的规定，可参见高家伟著:《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第263～268页。

[2]参见皮纯协、何寿生编著:《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第130～131页。

[3]应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第223～224页。

[4]高家伟著:《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第245页。

[5]马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年版，第310页。

[6]也有学者认为，根据中国的特殊国情，人身权受到损害时有的情况下应当适用恢复原状以便更好地保护受害人的权益。如某公民无罪被判处有期徒刑10年，而后被改判无罪。此人的城市户口已被注销，原有的国家机关的职务、工作已经失去，仅对其进行金钱赔偿没有多大意义。此种情况下，对其恢复原状较之金钱赔偿更能保护其利益。应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第228页。

[7]《国家赔偿法》第36条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理:(一)处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产;(二)查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第3项、第4项的规定赔偿;(三)应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金;(四)应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金;(五)财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款;变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金;(六)吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支;(七)返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息;(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

[8]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第689页。

[9]参见高家伟著:《国家赔偿法》，商务印书馆2004年版，第250～251页。

[10]张步洪著:《国家赔偿法判解与应用》，中国法制出版社2000年版，第239页。

[11]应松年主编:《国家赔偿法研究》，法律出版社1995年版，第228页。

[12]所谓名誉权，是指公民、法人所享有的有关自己的能力、才干、品质、思想、信誉等方面的社会评价不受他人侵犯的一种人身权利;所谓荣誉权，是指国家、社会通过特定的机关或组织给予公民、法人的一种特殊的美名或称号。

[13]刘嗣元、石佑启编著:《国家赔偿法要论》，北京大学出版社2005年版，第94～95页。

[14]转引自江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第294～295页。

[15]马怀德主编:《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年版，第320页。

[16]陈春龙著:《中国司法赔偿实务操作与理论探讨》，法律出版社2002年版，第383页。

[17]参见江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第307～308页。

[18]陈春龙著:《中国司法赔偿实务操作与理论探讨》，法律出版社2002年版，第387页。

[19]张步洪著:《国家赔偿法判解与应用》，中国法制出版社2000年版，第233页。

[20]中国法制出版社编:《国家赔偿法新解读》，中国法制出版社2008年版，第44页。

[21]江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第315页。

[22]参见《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》(2000年)第12条规定。

[23]肖峋著:《中华人民共和国国家赔偿的理论与实用指南》，中国民主法制出版社1994年版，第243页。

[24]刘善春主编:《国家赔偿法条文释义与案例分析》，中国政法大学出版社1995年版，第63页。

[25]马怀德著:《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1994年版，第255页。

[26]参见马怀德、张红:《论国家侵权精神损害赔偿》，载《天津行政学院学报》2005年第1期。

[27]马怀德著:《行政法制度建构与判例研究》，中国政法大学出版社2000年版，第201～203页。

[28]参见马怀德、张红:《论国家侵权精神损害赔偿》，载《天津行政学院学报》2005年第1期。

[29]参见江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第334页。

[30]马怀德、张红:《论国家侵权精神损害赔偿》，载《天津行政学院学报》2005年第1期。

[31]《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第10条规定，精神损害的赔偿数额根据以下因素确定:(一)侵权人的过错程度，法律另有规定的除外;(二)侵害的手段、场合、行为方式等具体情节;(三)侵权行为所造成的后果;(四)侵权人的获利情况;(五)侵权人承担责任的经济能力;(六)受诉法院所在地平均生活水平。法律、行政法规对残疾赔偿金、死亡赔偿金等有明确规定的，适用法律、行政法规的规定。

[32]参见马怀德、张红:《论国家侵权精神损害赔偿》，载《天津行政学院学报》2005年第1期;江必新主编:《〈中华人民共和国国家赔偿法〉条文理解与适用》，人民法院出版社2010年版，第335页;杨立新等:《精神损害赔偿》，人民法院出版社2004年版，第89～91页。

[33]参见皮纯协、冯军主编:《国家赔偿法释论》(修订本)，中国法制出版社1996年版，第226～227页。

[34]预算预备费是根据《中华人民共和国预算法》的规定，按照政府一般预算支出额的1%至3%在年初预算中设置的不规定具体用途的当年后备资金。

[35]参见房绍坤、毕可志编著:《国家赔偿法学》，北京大学出版社2004年版，第300～301页。

[36]刘仁频等:《国家赔偿费用预算管理若干问题续议》，湖北法制信息网http:// www.hbzffz.gov.cn/hbfzb/preViewTextInfo.do?Id=5326＆tId=2。查阅时间:2010年5月8日。

[37]戴洪斌:《不起诉决定与国家赔偿》，中国法院网http://www.chinacourt.org/ public/detail.php?id=179699。查阅时间:2010年5月8日。

[38]参见周国钧、王树全:《证据不足不起诉的刑事赔偿问题研究》，载《政法论坛》2002年第5期。

[39]以下参见王翠玲、郭红:《存疑不起诉案件刑事赔偿制度刍议》，载《中国检察官》2010年第3期。

[40]易冰:《刑事赔偿的归责原则》，载《检察日报》2001年8月16日。

[41]易冰:《刑事赔偿的归责原则》，载《检察日报》2001年8月16日。