中央银行货币政策

第二节　中国人民银行法

一、中央银行概述

(一)中国人民银行的性质与法律地位

中国人民银行成立1949年于12月1日，是我国的中央银行，是特殊的国家机关。它具有双重属性:一方面，它是国家机关之一，依法行使管理金融业务的行政职能;另一方面，它拥有资本，可以依法经营某些金融业务。作为中央银行，人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策，拥有资本，可依法开展业务，是国家金融监管机关，在国务院领导下对金融业实施监督管理。同时，它还行使发行的银行、政府的银行和银行的银行的职能。所谓发行的银行是指它是国家唯一的货币发行机关。所谓政府的银行是指它是由政府设立，是政府主管金融业的职能机关，代表政府从事国内、国际有关金融活动。所谓银行的银行是指中央银行只与普通商业银行等金融机构发生业务往来，不与一般工商企业产生直接的信用关系，它是这些金融机构的最后贷款人。

人民银行的性质以及我国现行的政治体制结构，决定了人民银行的法律地位是在国务院领导下具有相对独立性的国家金融行政监管机关。具体可作如下表述。

(1)中央银行是国家机关法人，中央银行是国务院领导下的主管金融事业的政府机关，它是国家货币政策的制定者与执行者，又是金融活动的日常监督者。

(2)中央银行是特殊的金融机构。中国人民银行是我国的中央银行，负责发行货币、管理货币的流通和审批营业执照。它不是以盈利为目的的机构，其开支全部来源于政府财政，其从事公开市场运作获得的收入全部上缴国库。

(3)中央银行相对独立于政府。人民银行虽然隶属国务院、但它作为中央银行，负有制定货币政策、调控宏观经济的重大职能，因而决定了它和其他政府部门相比，应有较大的独立性。这些独立性突出表现在它与各级政府、与财政部、与社会团体和个人的关系及间接向全国人大常委会负责的规定上。《中国人民银行法》规定:人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。财政不得向人民银行透支，人民银行不得直接认购政府债券，不得向各级政府贷款，不得包销政府债券。人民银行分支机构是总行派出机构，执行全国统一的货币政策，依法对金融机构进行监管，其职责的履行不受地方政府干预。人民银行应当向全国人大常委会报告有关货币政策情况和金融监督管理情况等。这样从法律上保证了人民银行相对于国务院其他部委和地方政府的明显的独立性。

实践证明，随着我国经济体制改革的深入，人民银行在国家宏观经济调控、经济管理中所起的作用将越来越重要。它通过调节货币供应量，创造良好的货币金融环境，促进国民经济稳定、健康地发展。国家以法律的形式，明确人民银行的性质和地位，就可以保障人民银行制定和执行货币政策的科学性、权威性，保障金融体系稳健运行，以适应社会主义市场经济的需要。

(二)中国人民银行的组织机构

人民银行的领导机构是人民银行的决策机构和执行机构，包括行长一人，副行长若干人。行长根据国务院总理提名，由全国人大决定。人大闭会期间，由全国人大常委会决定，由国家主席任免。副行长由国务院总理任免。人民银行实行行长负责制，行长领导人民银行工作，副行长协助行长工作。

人民银行根据履行职责的需要设置分支机构，作为人民银行的派出机构，人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。分支机构根据总行授权，负责本辖区的金融监督管理，承办有关业务。按照国务院的决定，我国在1998年下半年对人民银行的管理体制进行了重大改革，其主要内容如下。

(1)撤销人民银行原来按行政区域设在各省、自治区、直辖市的省级分行，根据地域关联性、经济金融总量和金融监管的要求(亦即履行职责的需要)，在全国九个中心城市设立了九个跨省、自治区、直辖市的分行(包括天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都和西安分行)，并在北京、重庆设立了人民银行营业管理部，承担原北京分行、重庆分行的管理职能。

(2)在不设人民银行分行的省、自治区人民政府所在地城市，设置二十个金融监管办事处。根据人民银行分行的授权，对所在省、自治区、直辖市的金融机构实施现场检查;查处分行交办的金融违法、违规案件;进行纪检监察专项调查;代表分行及时处罚违法、违规的金融机构和有关责任人。

(3)在不设人民银行分行的省会城市及深圳，设二十一个中心支行。中心支行除继续履行原市分行的职责外，增加承担原省级分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理、汇总工作。中心支行与当地金融监管办事处都是分行的派出机构，相互间不是领导与被领导的关系。

人民银行还设有货币政策委员会由人民银行行长、副行长、国家计委副主任、国家经贸委副主任、财政部副部长、国家外汇管理局局长、中国证监会主席、国有独资商业银行行长、金融专家组成。其基本职责是在综合分析国家宏观经济形势的基础上，依据国家宏观经济调控目标，讨论货币政策事项，并提出建议。

(三)中国人民银行的职责

按《中国人民银行法》的规定，人民银行的基本职能是制定和实施货币政策、对金融业实施监督管理两大职能。具体化为如下十一项职责:依法制定和执行货币政策;发行人民币，管理人民币流通;按照规定审批、监督管理金融机构;按照规定监督管理金融市场;发布有关金融监督管理和业务的命令和规章;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;经理国库;维护支付、清算系统的正常远行;负责金融业的统计、调查、分析和预测;作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动;国务院规定的其他职责。

二、中国人民银行的宏观调控手段——货币政策

(一)货币政策

货币政策，或称金融政策，是指主权国家为实现其特定的经济目标而采用的各种调节货币供应量或管制信用规模的方针、政策和措施的总称，是一国主要的宏观经济政策。由于制定和实施货币政策是中央银行的核心职责，所以，人们一般称货币政策为中央银行的货币政策。

货币政策最终目标是指一国中央银行采取货币政策所要达到的总目标，是中央银行制定和执行货币政策的出发点和归宿点，一般表述为稳定物价、充分就业、经济增长、平衡国际收支四项。但具体到各国的中央银行立法中，则往往根据自身国情的需要，选取其中的一个或若干个目标为中央银行的政策目标。《中国人民银行法》规定，“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，这是我国货币政策的最终目标，对此可从三方面理解。

(1)人民银行首要的和直接的货币政策目标是保持货币币值的稳定这是人民银行制定和执行货币政策的出发点和归宿点。

(2)人民银行制定和执行货币政策，并不是为稳定币值而稳定币值，而是为了促进经济增长而稳定币值。

(3)稳定币值目标和经济增长目标在货币政策目标序列中并不是并列的，而是有层次和主次之分的。所谓“有层次”，是指稳定币值是货币政策的第一层次，而促进经济增长是货币政策目标的第二层次。换句话说，人民银行只有在实现第一层次的目标，也即稳定币值后，才能实现第二层次的目标，即经济增长。所谓有“主次之分”是指人民银行的货币政策以稳定币值为主，以此为经济增长创造前提条件，这突出了人民银行稳定币值的责任。这里的币值亦称为货币购买力指数，指单位货币所含有的价值或所代表的价值。“保持货币币值稳定”，并非要求币值固定，而是要使货币供应总量与商品、劳务供给总量基本适应，使物价总水平保持基本稳定。

(二)货币政策的决定

我国将货币的最终决定权放在中央政府，并从法律上规定了一整套工作流程:一是中国人民银行在国务院领导下制定和执行货币政策;二是中国人民银行设立货币政策委员会;三是中国人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融监督情况的工作报告。这样设计的目的在于保证货币政策的科学性和权威性。

(三)实现货币政策的目标和手段

根据《中国人民银行法》的规定，人民银行为执行货币政策，可以运用的六种货币政策工具:

(1)要求吸收一般存款的金融机构按照规定的比例和期限缴存存款准备金;

(2)确定中央银行基准利率即确定由人民银行制定的各种期限的存款利率和放款利率的幅度;

(3)调整在中国人民银行开立账户的金融机构票据再贴现的再贴现率;

(4)向商业银行提供贷款;

(5)在公共市场上买卖国债和其他政府债券及外汇;

(6)国务院确定的其他货币政策工具。

三、中国人民银行的业务

(一)人民银行业务活动的特点与原则

人民银行作为我国的中央银行和国家金融监管机关，为履行其宏观调控和金融监管的基本职能，必然要开展业务活动。但由于它的特殊银行与特殊机关的特殊性质，决定其业务活动开展也必然具有特殊性，并要遵循特定的原则。

其业务活动特点是:业务活动开展不以盈利为目的，而是通过提供业务服务来稳定货币、稳定金融，调节宏观经济的发展;业务对象特定，即主要是商业银行和其他金融机构，不直接对一般企业和个人开展业务;开展业务活动时，以国家的名义和身份进行。

其业务活动原则有二:一要严格遵守法律、行政法规，贯彻国家的方针、政策;二要遵循市场经济活动的规则。

(二)人民银行的法定业务

根据《中国人民银行法》第三章、第四章的规定，人民银行的法定业务主要包括以下内容:

(1)统一印制、发行人民币;

(2)要求金融机构按规定比例缴存存款准备金;

(3)确定中央银行基准利率;

(4)为金融机构办理再贴现;

(5)开展公开市场业务操作;

(6)经理国库;

(7)代理财政部门向金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券;

(8)为金融机构开立账户;

(9)组织或者协助组织金融机构相互间的清算系统，协调清算事项，提供清算服务。

(三)人民银行的禁止性业务

为确保人民银行宏观调控职能的实现，《中国人民银行法》规定了人民银行不得进行的业务。主要包括:

(1)不得向商业银行发放超过一年期的贷款;

(2)不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券;

(3)不得向地方政府、各级政府部门提供贷款;

(4)不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款，但国务院决定人民银行可以向特定的非银行机构提供贷款的除外;

(5)不得向任何单位和个人提供担保。

四、对金融业的监督管理

(一)金融监管的必要性和监管任务

依据《中国人民银行法》，中国人民银行对全国金融机构及其业务实施监督管理，以维护金融业的合法、稳健运行。

金融业作为经营货币这种特殊商品的特殊企业是经营风险较大的行业，其业务经营涉及千家万户，经营结果对社会经济发展和人民生活安定有重大影响。因此，必须加强对金融业的监督管理，以保护存款人的利益，保障金融业的公平竞争，维护金融秩序，保障金融体系安全、稳健地运行。

中国人民银行作为中央银行是我国金融监督机关，其任务就是依据有关的法律制度对商业银行和其他金融机构的活动进行经常的、多方面的检查，指导商业银行和其他金融机构的活动，及时发现问题，协调各方面的关系，使商业银行和其他金融机构的活动纳入正常的轨道。

(二)金融监管体制

世界上存在三种金融管理体制:一种是中央银行高度集中的监督管理;一种是中央一级设置两个或者两个以上机构共同进行经营管理;一种是中央和地方的几个机构共同进行监督管理。

从我国的实际出发，现已明确规定:由中国人民银行行使对银行、信托等金融业的监管管理权;中国证券监督管理委员会行使对证券业、期货业的监督管理权;中国保险监督管理委员会行使对保险业的监督管理权。

(三)中国人民银行金融监管的职责

人民银行作为中央银行，同时也是我国金融业的主要监管机关，它依法对金融机构及其业务，对金融市场实施以下监督管理:

(1)发布有关金融监督管理和业务的命令和法规;

(2)按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围，对出现问题的依法接管;

(3)按照规定和其他金融监管机构一起监督管理金融市场;

(4)对金融机构的存款、贷款、结算、呆账等情况随时进行稽核、检查、监督;

(5)对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行检查监督;

(6)要求金融机构按照规定报送资产负债表、损益表及其他财务会计报表和资料，即非现场检查;

(7)对政策性银行的金融业务，进行指导和监督;

(8)负责统一编制全国金融统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

为保证人民银行能够切实负起金融监管的重大责任，《中国人民银行法》还规定:人民银行应当建立、健全本系统的稽核、检查制度，加强内部的监督管理。

五、违反《中国人民银行法》的法律责任

(一)违反人民币发行及流通管理规定行为人的法律责任

(1)对伪造或变造人民币等违法行为人员的处罚。伪造人民币、出售伪造人民币或者明知是伪造的人民币而运输的，依法追究刑事责任。变造人民币、出售变造的人民币或者明知是变造的人民币而运输，构成犯罪的，依法追究刑事责任;购买伪造、变造的人民币或者明知是伪造、变造的人民币而持有、使用，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(2)对非法使用人民币图样的人员的处罚。在宣传品、出版物或其他商品上非法使用人民币图样的，中国人民银行应当责令其改正，并销毁非法使用的人民币图样，没收违法所得，并处五万元以下罚款。

(3)印制、发售代币票券代替人民币流通的人员的处罚。印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，人民银行应当责令停止其违法行为，并处二十万元以下的罚款。

(二)违反金融监督管理规定行为人的法律责任

违反法律、法规有关金融监督管理规定的，人民银行应当责令其停止违法行为，并依法给予行政处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。当事人对行政处罚不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。

(三)人民银行及其工作人员违法行为的法律责任

(1)人民银行有以下行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。违反银行法规定提供贷款的;对单位和个人提供担保的;擅自动用发行基金的。有以上行为之一，造成损失的，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员应当承担部分或者全部赔偿责任。

(2)人民银行的工作人员泄露国家秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任;情节轻微的，依法给予行政处分。

(3)人民银行的工作人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任;情节轻微的，依法给予行政处分。

(四)其他组织和个人违法行为的法律责任

地方政府、各级政府部门、社会团体和个人强令人民银行及其工作人员违反《中国人民银行法》的规定提供贷款或者担保的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任;造成损失的，应当承担部分或者全部赔偿责任。