作为公民基本权利具体行使方式的人民监督员制度

三、作为公民基本权利具体行使方式的人民监督员制度

人民监督员制度具有权利监督的性质，并且是公民基本权利的具体行使方式。公民基本权利是个人所应该享有的较为重要的、具有根本意义的权利，最初是法治国家承认和认可的，并先于国家存在的“人权”的一部分。随着现代宪法的产生，后国家的权利如基于国家的产生才有的公民政治权利及社会权也被纳入基本权利的范畴。宪法文本中基本权利的规定，宣示了国家对实现这部分权利的实际承诺。我国现行《宪法》第二章，即“公民的基本权利和义务”，规定了我国公民所享有的基本权利，但对于公民基本权利的规定实际上并不局限于第二章之中，对一项公民基本权利的理解也不能仅限于一个条文，而是要结合总纲的相关规定以及关于国家机关义务的相关规定来加以理解。

具体而言，人民监督员对检察机关在自侦案件中自由裁量权的监督，属于公民行使批评和建议权的性质。公民的批评建议权通过以下宪法规范加以确认:首先，《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。其次，《宪法》第33条规定，国家尊重和保障人权。最后，《宪法》第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。《宪法》第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

宪法文本关于公民批评与建议权的上述条款之间存在张力。长久以来，我们抱有这样一种误解，即把成文宪法典当作一个逻辑上自足自洽的规范系统，事实上由于宪法的本质“是一国统治阶级在建立民主制国家过程中各种政治力量对比关系的集中表现”^[41]，自足自洽只是“虚构而已”^[42]。我们简要将上述规范划分为三个层次:第一层次，宪法文本第2条的规定是其他规定的逻辑基础，但其条文自身就存在张力。该条规定“一切权力属于人民”，但又规定人民“依照法律”管理国家事务，此处的“法律”，依据宪法文本第5条中“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定，再辅以宪法文本中多处的“宪法与法律”并列的规定，采用系统解释的方法可以确定其为狭义的法律，即全国人民代表大会及其常委会制定的法律，这就造成事实上是将人民管理国家事务的权利范围交给国家立法机关确定的后果。第二层次，宪法文本第33条可以作为宪法权利的概括性条款，但其中的“人权”话语显然可能造成与“公民基本权利”之间的张力，因为“人权”的话语表达有其不容回避的古典自由主义思想背景，其可能与渗透宪法文本的国家主义倾向并不协调，因而该项规定除了宣示性的意义外所能实际发挥的效力是有限的。第三层次，宪法文本第41条通常被称为是监督权条款，具体包括批评、建议、申诉、控告和检举几项权利，第41条也是一种参与国家管理的方式，但并没有依照法律行使的限制。第27条规定了国家机关倾听人民的意见和建议，接受人民监督的义务，与第41条的规定可以形成一组对应的权利义务关系。

因此，我们可以将宪法文本第41条和第27条作为人民监督员制度的直接宪法依据，将人民监督员制度性质定位为公民行使批评建议权利的监督。第41条确定了公民基本权利的享有，第27条确定了国家的义务，使得第41条的公民基本权利具有刚性的拘束力。同时可以运用宪法解释的方法将宪法文本第2条和第33条作为其间接依据，第2条“依照法律”不应解释为对公民管理国家事务权利的限制，而是作为对于国家立法权的要求，即其有义务制定各项法律来保障公民管理国家事务权利的行使。对于第33条的“人权”表达，亦可作实证化的理解，作为整合不同基本权利和产生宪法中未列举权利的概括性条款使用。

我国宪法文本中批评建议权的规定，虽然有信访制度等具体实施途径，但一向处于批评较多而建议失语的状态，事实上并没有得到较好的实施。虽然宪法基本权利具有原则性的特点，一般需要通过法律制度的具体化才能够得到实施，但基本权利的实施途径并不仅限于通过部门法的具体化而加以实施，其一旦规定在宪法上便具有直接的规范效力^[43]，但因为其实现需要彰显法律技术理性和司法理性，需要行动、方案和更精微的包括立法和司法技术^[44]，所以实践中这一途径常常因为难以利用而被我们所忽视，加之我国宪法历来“强调政治机关的立法保障，一定程度上忽视司法对基本权利的救济”^[45]，导致我国宪法基本权利基本上必须通过法律权利形式才能得到救济和保障。因此检察机关主动推行的人民监督员制度作为公民基本权利具体实现方式具有宪法依据，同时也为宪法基本权利的直接实施打开了通道。可以乐观地预期，人民监督员制度的实践价值将不仅局限于对检察机关自侦案件中自由裁量权正确行使的监督和制约，它还将作为一种对国家公权力有着直接拘束力的制度安排形式，在对其他国家权力的监督中加以应用^[46]，为其他宪法基本权利从法定权利转化为实有权利提供可借鉴的制度选择。