职工民主管理制度

第一节　职工民主管理制度

一、职工民主管理的概念

职工民主管理，即企业民主管理，指企业职工以劳动者的身份通过一定的方式参与企业内部事务的决策。西方国家通常称之为劳工参与或产业民主。职工民主管理是现代经济民主的重要内容。在这种民主管理中，职工是以劳动者的身份即非股东的身份以一定方式影响、参与企业管理方的经营管理决策行为。它不同于工会与企业行政协商确定劳动条件的集体谈判行为。集体谈判是签订集体合同和解决集体争议的手段，一般适用于劳动者与企业管理方的关系出现对立冲突的场合，其内容只限于劳动关系中应明确的事项，如劳动条件、劳动者待遇及劳动保障问题，不涉及企业的经营管理权。职工民主管理对保障劳动者的权益，充分发挥劳动者的积极性和主动性，提高劳动生产率，协调劳动者和用人单位的行为，建立和谐的劳动关系，稳定社会秩序，以及维护经济的高速发展和社会的稳定，都具有重大的意义。

二、职工民主管理的理论基础

职工民主管理是社会民主在经济领域的重要体现，是企业民主的重要内容。这一制度的产生有着深厚的理论基础：

（1）在市场经济条件下，资本与劳动力都是商品，其地位平等。公司是资本与劳动力结合的场所。在资本与劳动力的使用过程中，无论是资本的所有者还是劳动力的拥有者，任何一方都不能在使用自己的“所有物”时不考虑对方的意志而任意支配其“所有物”，即公司股东不得因其权利的行使而任意支配劳动者。所以公司投资人在行使决策权时，涉及劳动力利益的领域，即应考虑劳动者的利益和要求；劳动者也有权利参与该领域的决策。

（2）现代民主要求决策由利益相关者共同作出。投资人的资产与劳动力结合后，交由企业的管理者运营。企业运营的好坏，与股东和劳动者的利益攸关。所以，从保护双方利益的角度出发，公司的管理机构应该有股东代表和劳动者代表参加，以保证各方利益的实现。

（3）决策实施的效果依赖于执行人的作用。企业管理方作出管理决策后，一般交给劳动者执行。现代决策执行工作是一个能动的过程，需要执行人的认同和努力。所以，在企业管理方的决策要求劳动者有较高认同感的领域，管理方应与劳动者协商，获得职工的理解和支持，保证决策的顺利执行。

公司只能为全体股东谋利益的理论早已受到公司法学家及经济学家的批评。无论是社会主义国家，还是资本主义国家，职工越来越把公司的决策与自己的切身利益联系在一起，而不再把公司决策仅仅看成是公司股东大会的职责。

三、职工民主管理的立法概况

早在19世纪上半叶，英、法、德等国就开始了以职工参与为内容的工业民主运动，并萌生了关于职工参与的立法。德国是最早进行该类立法的国家。1848年国会会议在讨论《工厂法》的草案时，在此草案中即规定了职工参与权的行使机构——“工厂委员会”的设置，但当时并未被通过。这是历史上最早向立法机构正式提出的关于职工参与的立法草案；1891年修改《工厂法》时，规定了业主可自愿设立“职工委员会”的条款，从而第一次在立法上对职工民主管理作了规定。

20世纪中期以来，世界各国企业职工参与决策的权利正在逐步以不同形式得到实现和增长。“法国1936年颁布了一项关于劳资关系的法律，其中包括关于集体合同和工人代表制等法律，承认工会有与雇主进行谈判和缔结集体合同的权利，工人代表有参与企业管理的权利”。^[1]德国1919年的《威玛宪法》第165条承认了职工委员会，规定劳工及职员有权平等地与企业主共同来决策薪资条件与劳动关系制度。德国目前对于劳工参与企业经营之事项，主要规定于联邦德国的《企业法》（1952年制定，1972年修改）、《煤钢工业参与决定权法》（1951年）、《雇员参与决定权法》（1976年）中。^[2]英国1980年《公司法》确认职工是公司的一部分，而不是公司的雇员，董事们考虑问题应包括公司全体职工的权益以及其他成员的权益。我国早在革命根据地和解放区的劳动立法中，就有若干关于职工民主管理的规定。新中国成立后，历次宪法都把职工民主管理作为民主制度的一个重要组成部分而予以原则规定，并在劳动法和企业法中具体规定了职工民主管理制度。

四、职工民主管理的方式

各国职工民主管理的形式主要有四类：

（1）机构参与，或称组织参与。即职工通过一定的代表性专门机构参与企业管理，如我国国有企业的职工代表大会。

（2）代表参与。即职工通过经合法程序产生的职工代表参与企业管理，如职工参加公司的董事会或者监事会，成为董事会或者监事会的成员。

（3）岗位参与。即职工通过在劳动岗位上实行自治来参与企业管理。

（4）个人参与。即职工本人以个人行为参与企业管理，如职工个人向企业提出合理化建议等。

《劳动法》第8条规定，劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。

我国职工民主管理的方式有三种。

1.职工代表大会制

主要是在传统的国有企业和集体企业中，职工依法组成职工代表大会，作为职工民主管理机构，参与企业决策、监督企业领导干部、维护职工合法权益；具体行使审议建议权，审查通过和否决权、审议决定权、评议监督权和民主选举权。现行立法中只规定了在公有制企业中实行职工代表大会制，这使得非公有制企业职工的民主管理权明显小于公有制企业职工。我国《劳动法》虽然规定：“我国劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会和其他形式，参与民主管理”，但劳动部办公厅《关于〈劳动法〉若干条文的说明》（1994年9月5日）指出，在《劳动法》第8条中，通过职工大会、职工代表大会，参与民主管理，主要适用于国有企业。我国现行《宪法》和《企业法》中也只规定了国有企业的职工代表大会制。《宪法》规定：“国有企业依照法律规定通过职工代表大会和其他形式，实现民主管理。”完善我国的职工代表大会制，首先在宪法和有关法律中应明确规定职工代表大会制是我国一切法律形态企业职工民主管理的基本形式，凡企业规模或职工人数达到法定标准的企业都应成立职工代表大会。如德国《企业法》规定，5人以上的企业，必须建立职工委员会。

2.职工参加公司内部管理机构

职工参加公司内部管理机构主要通过职工董事或职工监事的形式。职工董事、职工监事是指由职代会或职工民主管理大会民主选举产生，依照法律程序进入董事会、监事会，代表职工行使决策和监督权利的职工代表。职工董事、职工监事制度的建立是建立现代企业制度的客观要求，是职工代表大会制度的延伸和发展，是公司制企业实行民主决策、民主管理和民主监督的必要途径。但我国《公司法》中有关职工参加公司内部机构行使民主管理权的规定过于原则，适用范围狭窄，职工对公司的民主管理很难落实。职工代表作为董事会或监事会成员行使职权履行职责，运营公司资产。这种民主管理方式始于第二次世界大战之后，如今已为许多国家的法律所确认。它是一种最直接的职工民主管理方式。

3.平等协商制度

职工与企业管理方就有关企业生产经营决策和职工权益事务互相协商、讨论、互通信息，达成理解和合作。由于现行立法中关于职工与用人单位平等协商制度的规定适用范围狭窄、协商内容和形式未加明确，故无法保证该方式的正常运行。法律规定平等协商是非国有企业职工民主管理的方式。《劳动法》第8条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或其他形式，参与民主管理或就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”。

五、职工代表大会职权

（一）审议建议权

职代会应听取企业工作报告，审议企业经营方针、中长期发展规划、年度计划、财务预决算等重要事项的报告；审议企业改制方案和重大改革措施；审议职工劳动安全卫生措施，职工教育培训计划、奖励方案和经费使用情况；听取企业经营方面的重大问题、制订重要规章制度以及实行厂务公开及集体合同履行等情况的报告，并提出意见和建议。企业拟订的职务消费管理制度在履行内部决策程序前，应当通过职代会等形式听取职工意见。

（二）审议通过权

职代会应审议企业提出的企业改制中的职工安置方案、职工奖惩办法及企业其他涉及职工切身利益的重要规章制度；应审议经企业和工会协商提出的集体合同草案、企业年金方案、住房制度改革方案等涉及职工切身利益的重大事项。在审议方案的基础上投票表决，形成通过或不通过的决议。

（三）监督评议权

职代会应在企业党组织领导下，在国资委企业领导人员管理部门的指导和参与下，每年或定期组织职工代表听取企业领导班子成员或已建立规范法人治理结构的企业的经营班子成员报告履行职责和廉洁自律的情况，并由职工代表进行民主评议。民主评议的结果可根据干部管理权限，报国资委企业领导人员管理部门或董事会。

（四）民主选举权

职代会应依法选举、监督和罢免企业职工董事、职工监事；选举职代会专门委员会（小组）成员；选举企业劳动争议调解委员会中的职工代表。

（五）法律法规赋予职代会的其他权利

由于中央企业的产权结构、组织构架差异比较大，职代会的职权内容可以有所不同，但都应坚持企业重要事项必须提请职代会审议；涉及职工切身利益的重大事项必须提请职代会审议通过；企业领导班子成员或已建立规范法人治理结构的企业的经营班子成员必须向职代会报告履行职责和廉洁自律的情况，并接受职工代表的民主评议。

六、职代会运作的基本程序和组织制度

职代会运作的基本程序是体现职工代表和广大职工意愿的根本保证。

（1）职代会对民主选举和涉及职工切身利益的重大事项的表决方式。职代会进行民主选举和审议通过涉及职工切身利益的重大事项时，必须采用无记名投票表决方式；一般事项也可采用其他表决方式，但须获得应到职工代表过半数赞成票通过。

（2）职代会主席团成员的选举产生程序。在征求职工代表意见的基础上，召开职工代表团（组）长会议，协商提出主席团成员候选人名单。主席团成员必须在职代会的预备会议上由职工代表选举产生。主席团成员应包含一线职工、技术管理人员和企业负责人，人数可以根据企业的具体情况确定。劳模先进人物、青年职工和女职工的代表在主席团成员中应有适当名额。

（3）职代会专门委员会（小组）成员的选举产生程序。职代会可设立若干个专门委员会（小组），受职代会领导，为职代会依法行使职权服务。

专门委员会（小组）应根据职代会职权内容与企业规模设立，如提案审查、民主评议干部、职工福利、安全卫生等。专门委员会（小组）的成员一般由职工代表担任，也可以推荐部分熟悉业务的非职工代表。专门委员会（小组）成员在职代会全体会议上由职工代表选举产生。

（4）召开职代会临时会议的程序。职代会闭会期间，遇有重大事项，经经理层、工会或1/3以上职工代表的提议，可以召开职代会临时会议。

（5）职代会的组织制度。职代会一般每届3—5年，每年至少召开一次会议。每次会议必须有全体职工代表的2/3以上出席，方可召开。

凡提交职代会审议、讨论的各类报告、方案、规定等有关事项，在不泄露商业秘密的前提下，一般应在正式会议召开前印发给职工代表，时间不少于7天。在职代会正式会议召开前一周内，由工会负责召开职代会预备会议。在预备会议期间，要报告大会的筹备情况，提请审议通过会前与董事会、经理层沟通、协商并经党委（党组）讨论的大会议题、议程，同时决定大会的其他有关事项；组织职工代表在选区内听取职工群众对企业工作报告和其他议案的意见；职工代表分组审议企业工作报告及有关专项议案；根据代表审议提出的意见、建议，对有关议案作修改，提交职代会正式会议审议。

七、职代会的日常民主管理工作制度

（一）联席会议制度

企业职代会的联席会议在职代会闭会期间，由企业工会主持召开，就需要临时解决的涉及职工切身利益的重要问题，以及对职代会审议通过的方案在实施中发生的个别需要作部分修改或补充的问题进行协商处理，履行民主程序。联席会议形成的意见、决议或决定，必须向下次职代会报告，提请确认。职代会对职权范围内的事项具有最终审定权。联席会议由职代会主席团成员、职工代表团（组）长、职代会专门委员会（小组）负责人、工会委员会成员、职工董事、职工监事组成。联席会议可以根据会议内容邀请本企业其他有关人员参加。

（二）质量评估制度

职代会每年组织开展对本企业上一年度职代会运行质量的评估工作。评估内容包括“职权履行”、“程序规范”、“决议执行”、“制度落实”、“组织领导”等方面。评估采取召开职工代表座谈会、开展职工代表个别访谈、组织职工代表民主测评等方式。工会可会同企业有关部门，对评估的情况进行综合分析研究，提出改进意见，并在下一次职工代表大会上报告测评结果以及实施整改的情况。

（三）专门委员会（小组）工作制度

职代会专门委员会（小组）在职代会召开前，开展对提请职代会审议的与本委员会（小组）专业对口的有关事项、议题、提案或方案的审议工作，并在职代会有关会议上阐述审议意见。在职代会闭会期间，各专门委员会（小组）对属于本委员会（小组）职责范围内需要临时决定的事项进行审定，并将审定事项报告下一次职代会，由大会予以确认；开展对企业有关部门执行职代会决议、决定情况的检查监督工作；协助并监督企业有关部门处理、落实经职代会确认的职工代表提案，并将有关情况报告下一次职代会。

（四）职工代表巡视检查制度

在职代会闭会期间，职代会要组织部分职工代表对职代会各项决议、决定执行和提案落实的情况进行检查和监督；也可以组织部分职工代表通过向有关部门询问、查阅报表资料、提合理化建议等形式，对企业重大决策的执行情况、职工群众关心的热点问题等内容进行巡视检查，督促相关部门对有关问题进行及时改进。

（五）职工代表培训及述职、评议制度

企业要制订关于职工代表培训的规划和专题培训目标，组织全体职工代表在任职期内分期分批参加法律法规、现代企业管理、民主管理等业务知识的培训，提高职工代表的综合素质。有条件的企业工会在职工代表任职期间，可以组织职工代表向本选区的职工作一次工作述职，接受职工群众的评议；也可以探索建立职工群众对职工代表履行职责情况的质询制度。