旅行社管理法律制度

第三节　旅行社管理法律制度

旅行社是团体旅游活动的组织者，它是以营利为目的从事旅游业务的企业。为了规范旅行社的经营，加强对旅行社服务质量的监督和管理，早在1985年5月，国务院就颁布了《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一个关于旅行社管理方面的行政法规。1996年，国务院对《旅行社管理暂行条例》进行修订，同年10月发布了《旅行社管理条例》，并在11月发布了《旅行社管理条例实施细则》。1997年，国家旅游局发布了《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》和《全国旅游质量监督管理机构组织与管理暂行办法》、《旅行社经理资格认证管理规定》和《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》。2001年12月，国务院修订并发布了新的《旅行社管理条例》，这些法规和规章使我国旅行社管理法律制度日益完善。

一、旅行社的设立

（一）创办旅行社的实质条件

依据《旅行社管理条例》，创办旅行社必须具备法定的条件。这些条件包括：第一，有固定的营业场所。根据规定，开办国际旅行社与开办国内旅行社营业用房面积的要求有所不同。开办国内旅行社营业面积不能少于30平方米。开办国际旅行社的营业面积要求更大。第二，有必要的营业设施。包括要有传真机、直拨电话、电子计算机等办公设备。开办国际旅行社还要求有业务用汽车等。第三，有合格的经营管理人员。《旅行社管理条例》规定，旅行社的高级管理人员和重要部门的中层管理人员，必须经过培训考核，并持证上岗。凡不具备旅游行政管理部门规定的任职资格的人员，不得担任旅行社的中高级管理人员。第四，有一定数额的注册资本。注册资本又称额定资本、核定资本或名义资本等，是指旅行社向政府企业登记主管部门登记注册时所填报的财产总额，包括流动资金和固定资金。根据规定，我国设立国际旅行社，其注册资本不得少于150万元人民币；年接待旅游者10万人次以上可以设立不具法人资格的分社，每增设一个分社应当增加注册资本75万元人民币。设立国内旅行社，其注册资本不得少于30万元人民币，年接待旅游者10万人次以上可以设立不具法人资格的分社，每增设一个分社应当增加注册资本15万元人民币。第五，交纳质量保证金。旅行社设立时，须向规定的旅游行政管理部门交纳质量保证金。质量保证金是一种专用款项，用于赔偿在旅行社存续期间，因旅行社的过错或破产而造成的旅游者合法权益损失。旅行社要以现金形式向旅游行政管理部门交纳质量保证金，该质量保证金仍归旅行社所有，但其在旅游行政管理部门负责管理期间产生的利息按中国人民银行规定的单位活期存款利率计算，其中三分之一归旅行社所有，其余部分由旅游质量监督管理机构用于处理旅游投诉和保证金赔付工作的相关支出。交纳保证金的数额为：经营入境旅游业务的国际旅行社交纳质量保证金人民币60万元；经营出境旅游业务的国际旅行社交纳质量保证金人民币100万元；同时经营入境、出境旅游业务的国际旅行社交纳质量保证金人民币160万元；国际旅行社每设立一个分社，增缴质量保证金人民币30万元；国内旅行社交纳质量保证金人民币10万元；国内旅行社每设立一个分社，增缴质量保证金人民币5万元。

（二）设立旅行社的形式条件

申请设立国际旅行社，须向省级旅游行政管理部门提出申请，受理申请的旅游行政管理部门应在30个工作日内签署意见。如同意，即报国家旅游局。国家旅游局应在30个工作日内以正式文件的形式通知申办人和受理的地方旅游行政管理部门。申请设立国内旅行社，须向省级旅游行政管理部门及其委托的旅游局提出申请，并由其审核批准。旅游行政管理部门批准设立旅行社的申请后，须给申办人办理《旅行社业务经营许可证》。申请人只有在取得《旅行社业务经营许可证》之后，方能办理工商登记注册手续，并在核准登记的经营范围内从事各种旅游业务活动。

目前，我国《旅行社业务经营许可证》分为《国际旅行社业务经营许可证》和《国内旅行社业务经营许可证》两种，有效期均为3年。旅行社应在许可证到期前3个月持许可证到原颁证机关申请换发。许可证如有损坏，旅行社应持损坏的许可证到原颁证机关申请换发；许可证如不慎遗失，旅行社应当在发现之日尽快在全国性报纸上声明作废，并向原颁证机关申请补发。

申请营业许可证应递交相关的材料，这些材料包括：设立申请书；设立旅行社可行性研究报告；旅行社章程；旅行社经理、副经理履历表和《旅行社经理任职资格证书》；开户银行出具的资金信用证明、注册会计师及其会计师事务所或者审计师事务所出具的验资报告；营业场所证明；经营设备情况证明；《旅行社质量保证金承诺书》；其他需要提交的文件和资料。

申办人应在60个工作日内，持旅游行政管理部门的批准文件及《旅行社业务经营许可证》，向工商行政管理部门申请领取营业执照，办理登记注册手续，领取营业执照。营业执照签发日期为该旅行社的成立日期。

旅行社根据业务经营和发展的需要，可以设立非法人分社和门市部（包括营业部）等分支机构。但旅行社不能设立办事处、代表处和联络处等办事机构。依照我国现行法律规定，只有年接待人数超过10万人次的旅行社，才能设立不具备独立法人资格、以设立社名义开展旅游业务经营活动的分支机构。具体设立程序如下：向原审批的旅游行政管理部门办理核准该旅行社每年接待旅游者达10万人次以上的证明文件；按条例规定数额到设立地有质量保证金管理权的旅游行政管理部门交纳旅行社质量保证金；到原审批的旅游行政管理部门领取许可证；凭证明文件到工商行政管理部门办理登记注册手续。旅行社应当在办理完分社登记注册手续之日起30个工作日内，报其主管的旅游行政管理部门和分社所在地的旅游行政管理部门备案。

旅行社门市部是指旅行社在注册地的市、县行政区以内设立的不具备独立法人资格，为设立社招徕游客并提供咨询、宣传等服务的分支机构。设立的程序是首先要征得拟设地县级以上旅游行政管理部门的同意，在办理完工商登记注册手续后30个工作日内，报原审批的旅游行政管理部门和门市部所在地的旅游行政管理部门备案。

（三）外国旅行社常驻机构的设立

外国旅行社常驻机构是指外国旅行社按照法定程序提出申请，并报请我国国家旅游局批准，在中国境内设立的非经营性办事机构。根据《旅行社管理条例》规定，办事机构不能经营旅游业务，只能从事和开展咨询、联络、宣传、市场调研等非经营性活动。

申请常驻机构的旅行社必须具备的基本条件，首先是须在其本国依法注册登记，并在注册范围内从事旅游业务经营；其次是资信情况良好，是其本国旅行社行业协会或同类组织的正式成员；再次要经营中国旅游业务两年以上，每年为中国输送游客不少于2000人次；另外，外国旅行社具备在中国境内设立常驻机构的条件后，还须经由一家与其有1年以上旅游业务合作关系的中国国际旅行社作为推荐单位，代其向国家旅游局提出书面申请。

申请常驻机构的旅行社时应提供如下文件材料：外国旅行社董事长或总经理签署的申请书；外国旅行社所在国有关当局出具的营业执照副本和经营旅游业务的文书证明；所在国家旅行社行业协会或同类组织颁发的会员证书副本；金融机构出具的资金信用证明；董事长或总经理签署的委任常驻机构首席代表的有关资料；经营情况介绍。

（四）中外合资旅行社的设立

申请合资旅行社，不论是中国合营者还是外国合营者都必须具备法定的条件。申请合资旅行社的中国合营者首先应是国际旅行社，并且在申请前3年平均每年外联人数超过3万人，平均每年旅游业务销售总额超过5000万元，同时应为中国旅游行业协会的正式会员。申请合资旅行社的外国合营者应为经营国际业务的旅行社或拥有全资的经营国际旅游的旅行社的企业，旅游业务年销售额在5000万美元以上，并且要加入国际或本国电脑预订网络，或者已经形成自己的电脑预订网络，同时要为其本国旅游行业协会的正式会员。

申请合资旅行社的合营者还应提交资格证明材料（包括中国合营者要提供营业执照副本、旅行社业务经营许可证、申请前3年的业务年检报告和有关旅游行业协会的会员证明。外国合营者要提供注册登记副本、银行资信证明、会计师事务所出具的财务状况证明材料、相关电脑公司提供的入网证明、本国旅游行业协会会员证明和申请前1年的年度报告）；合资旅行社项目建议书；合资旅行社可行性研究报告；合资旅行社的合同与章程；法律、法规和审批机构要求提供的其他材料。

中外合资旅行社的设立有严格的条件，其注册资本应不少于500万元人民币，企业形式为有限责任公司，中方出资占注册资本比例不低于51％，法定代表人由中方委派，还要有符合要求的营业场所、营业设施和经营人员。另外，合资期限不能超过20年，合资旅行社还要按国际旅行社经营入境旅游的规定交纳保证金。

在满足法定条件的基础上，设立中外合资旅行社还要经过严格的审批程序。首先，中国地方合营者向所在地省级或计划单列市旅游行政管理部门呈报设立合资旅行社的项目建议书和可行性研究报告等文件，中央企业向其主管部门呈报，经上述部门初审后，转报国家旅游局。再由国家旅游局依法审批上报文件。中方地方合营者在得到国家旅游局的同意批复后，向所在地省级外经贸主管部门呈报设立合资旅行社的合同章程等文件，中方为中央企业的，向其主管部门呈报，上述部门初审后，转报商务部。再由商务部依法审批上报文件。获得批准同意设立的项目，中国合营者需持商务部颁发的《外商投资企业批准证书》和国家旅游局颁发的《旅行社业务经营许可证》，按照规定办理注册登记和税务登记手续。

目前，按照我国相关法律规定，每个外国合营者只能在中国境内设立一家合资旅行社，暂不允许设立分支机构。我国香港和澳门特别行政区和台湾地区的投资者与内地投资者共同投资开办合资旅行社，参照此办法执行。

二、旅行社质量保证金制度

（一）旅行社质量保证金的概念

旅行社质量保证金是指由旅行社缴纳、旅游行政管理部门管理，用于保障旅游者权益的专用款项。

旅游者在支付了旅游费用后，希望得到相应的服务。但在旅游过程中，因为旅行社不按照旅游合同提供服务，或者旅行社破产，无法提供合同约定的服务项目，旅游者的合法权益就会受到损害。为加强对旅行社服务质量的监督和管理，保护旅游者的合法权益，保障旅行社规范经营，维护我国旅游业声誉，国家旅游局根据《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》、《旅行社管理条例》的有关规定，按照旅行社的经营特点，参照国际惯例，经国务院批准，对旅行社实行质量保证金制度。该项制度在1995年1月1日国家旅游局发布的《旅行社质量保证金暂行规定》及《旅行社质量保证金实施细则》中得以确立，在1996年10月15日颁布的《旅行社管理条例》、1996年11月28日颁布的条例实施细则及1997年3月27日发布的《旅行社质量保证金赔偿办法》、《旅行社质量保证金赔偿试行标准》中进一步确立和完善，形成了比较规范的、具有较强操作性的管理制度。

（二）旅行社质量保证金的适用范围

按照最高人民法院2001年1月8日发布《关于执行旅行社质量保证金问题的通知》精神，在出现人民法院判决、裁定及其他生效法律文书认定的旅行社损害旅游者合法权益而旅行社不承担或无力承担赔偿责任的情形时，以旅行社质量保证金对旅游者进行赔偿。这些情形包括：旅行社因自身过错未达到合同约定的服务标准而造成旅游者的经济权益损失；旅行社的服务未达到国家或行业规定的标准而造成旅游者的经济权益损失；旅行社因歇业、解散、破产或合并后造成旅游者预交旅行费损失；国家旅游局认定的其他情形。除以上情形之外，不得执行旅行社质量保证金。同时，执行涉及旅行社的经济赔偿案件时，不得从旅游行政管理部门行政经费账户上划转行政经费资金。

应用案例10-3

【基本案情】2003年5月，某国际旅行社在刚取得《国际旅行社业务经营许可证》后，便组织新马泰出境游，刘某等20人报名参加。由于该旅行社缺乏经验，未对地接社进行比较选择，就随意找了一家泰国旅行社。因地接社组织不力，新段没有地陪，许多景点不能游览。刘某回国后，便向这家旅行社提出索赔，该社辩解这不是他们的责任。刘某等前往旅游质监局投诉，发现该旅行社缴纳的质量保证金只有60万元。

【问题】刘某权益如何保障？某国际旅行社有哪些不当行为？

【案例分析提示】本案涉及旅行社的设立和质量保证金问题。