法律对自由具体范围界定的原则

三、行政适当原则

（一）行政适当原则概述

行政适当原则，又称行政合理原则，从字面理解，其要求是行政行为的内容应当客观、适当，符合法律的基本原则及法治的精神。

适当原则是基于行政自由裁量权的产生而产生的。从历史的角度看，西方资本主义国家行政法的发展也经历了两个阶段。在自由资本主义时期，资产阶级为巩固反对封建专制的成果，认为“无法律便无行政”，一切行政都必须有明确的法律依据。英国宪法学家戴雪（Dicey）提出“法治”（rule of law）的原则，强调为了抑制恣意性的权力，保障公民权利不受侵犯，行政部门必须遵守议会制定的正规法律。在他的概念中，任何实质性的自由裁量行为，都是与专制联系在一起的，都构成对个人自由的威胁⁽²⁾。当时由于资本主义处于自由竞争时期，政府所扮演的仅仅是“守夜人”的角色，当时的公共行政仍处于消极阶段。因此这种观点能够得到大多数人的赞同。

但西方国家进入垄断资本主义时期以后，政治经济形势发生了巨大的变化。尤其是二战以来，国家主动干预社会经济生活，政府管理社会经济事务的职能不断地扩大。行政行为的技术性、专业性大大增强，行政活动的多样性、复杂性更加明显。在这种形势下，法律已经不可能对全部行政活动的各个方面都作出详尽的规定以作为行政机关行动的准则，在很多领域中，自由裁量权适用的范围都在日趋扩大。因此西方国家开始摆脱条条框框的束缚，并提出依法行政的要义不在于严格依照法律条文办事，而在于行政活动应当符合法律的目的和精神，尤其在自由裁量权存在的情况下更是如此。于是，行政法的重点已经由过去以制定法羁束行政行为转移到对自由裁量行为的规制上来。

由此可见，行政适当原则是在行政自由裁量权扩大的情况下才出现的，仅适用于自由裁量权的领域。对于羁束性的行政行为，只存在合法与否的问题，而不存在是否适当的问题。对于自由裁量行为，法律只是划定了一个大致的范围，行政机关可以在此范围内行使权力。然而，在一定范围内行使自由裁量权，即使没有直接与法律的明文规定相违背，也可能因为该行为的动机、手段等方面存在的问题而导致对公民权利的侵害，从而对行政法治的原则造成损害。于是就需要寻找制定法之外的一条尺度来进行衡量。经过多年的法律实践，各个国家逐步发展形成了对自由裁量权进行制约的所谓行政适当原则。它要求自由裁量权的形式应当符合法律的原则、宗旨和目的，与法律的基本精神始终保持一致。对于一个特定的行政行为，应当同时满足合法与适当两方面的要求，才能得到法律的认可。违反行政合法原则，则构成违法；而违反行政适当原则，则构成行政不当，同样应当承担相应的法律责任。

行政适当原则是行政合法原则的补充，它们是实现行政法治的两个重要方面。行政适当原则进一步完善了行政法治，它要求自由裁量范围内的行政行为必须和法律的目标、宗旨相一致。行政合法原则解决了行政行为必须与具体法律规定一致的问题，而行政适当原则则在自由裁量领域中延伸了行政法治原则的适用范围，使得整个行政法律体系都受到该原则的规范。

（二）行政适当原则的内容

行政适当原则，是指在行政机关运用自由裁量权的过程中，应当把握一定尺度，做到与客观情况相一致，符合法律精神的要求。比如《行政处罚法》第4条第2款：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这就是行政适当原则的一个具体表现。

结合我国近年来的实践，我们认为行政适当原则可以从以下几个方面来理解。

第一，符合立法的目的和宗旨。在法律解释方面有一条原则，就是在特定情况下，不拘泥于具体的法律条文，而依照法律制定的目的来解释法律的内容。而行政自由裁量权实际上也是在法律没有具体规定或者只规定了原则标准的情况下，通过理解法律制定的目的从而在实践中运用法律。因而行政适当原则要求行政行为必须符合法律的宗旨，否则就会南辕北辙。

第二，具有正当的目的。即行政主体在实施行政行为时，必须基于正当的目的和动机，考虑合理的相关因素而不应当受不相关因素的干扰。上例所引用的《行政处罚法》第4条第2款正表明了在行政处罚的裁量过程中所应当考虑的诸多因素。当然，这还不能概括所有可能遇到的情况，因此在实践中还需要其他法律之外一些标准来判断，但这些标准都必须以“正当”为基础。有意规避法律或者钻法律漏洞的做法都是不允许的。

第三，符合法律的精神，即体现我国法律的基本精神和原则。比如在行使自由裁量权时，应该在法律面前人人平等原则的前提下，适当照顾弱者，以保证当事人之间的利益关系平衡，从而维护了社会的公平正义。再比如在处罚违反治安管理处罚条例的事件时，也应当考虑到事件的起因、责任的大小等。值得一提的还有公正原则，这在《行政处罚法》、《行政复议法》等法律中都有体现。该原则要求同等情况同等对待，不同情况区别对待，以实现法律实施的合法与适当。

第四，符合人情事理，即符合自然和社会规律，不能不顾客观条件而作出一定的行为。比如必须考虑到时间、地点、特殊情况，具体问题具体分析解决。但是，这样的人情事理只能是在法律允许的范围之内才给予考虑，而不能违背法律的要求去“拉关系”，搞“人情大于法”。由此可见，适当原则的适用是受到法律的严格限制的。

有学者提出所谓“法官文化”的概念⁽³⁾，意指法官在审判案件时必须能够深刻理解公平正义的法制观念，并在审判过程和案件判决中体现出来。同样道理，我们也应该提倡行政机关的公务员必须具备一定的法治思想、业务素质，这样才能够在执法过程中，特别是在自由裁量过程中充分理解法律的基本精神和内在要求，恰如其分地把握分寸，作出符合法治要求的决定，真正做到依法行政。唯其如此，适当原则才能在自由裁量的领域中发挥积极的作用。

（三）行政应急性原则的评价

除适当原则以外，有的学者还提出了应急性原则，即“在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据或与法律相抵触的措施”⁽⁴⁾。

从实质上来说，这还是一个自由裁量权的问题。应急性原则的早期代表是德国魏玛宪法中关于总统紧急处置权的规定，随后该原则在西方国家中得到推广。在关系到国家社会重大利益的特殊情况下，行政机关可以超越法律的具体规定，直接根据法律的基本原则精神以及现实需要作出自由裁量。它与一般自由裁量权的区别在于，应急行为的自由裁量在一定程度上不受法律具体规定的限制，甚至可以与法律的字面意思相背离。当然，最关键的是，这样的自由裁量行为必须符合法律的原则、精神和法律制定的目的，必须基于正当、合理的目的，必须充分考虑客观条件，不得违背社会公德。从这一点上看，应急性原则的要件和适当原则基本一致，因而它只是适当原则的一种特殊表现形式，可以纳入到适当原则的轨道。应急行为从表面上看是对法治的违背，但实际上仍然符合法律的精神，从而一定程度上抵消了制定法的僵化、刻板的缺点，使得法律的目的更好地得到实现。

然而，应急行为往往构成对公民权利的暂时侵犯，并且由于不受具体法律条文的制约，是自由裁量权行使时最容易导致权力滥用和官僚主义的领域，因此法律对其限制应当特别严格。具体来说，主要应符合几个方面的条件：（1）存在现实的危险，并且无法通过现有的法律手段来解决；（2）事后必须得到有关机关的确认，如果不能确认，则应当承担相应的法律责任；（3）应急行为的实施必须符合法律精神，不得违反法律的基本原则以及基本的强制性规定；（4）应急行为必须将消极影响限制在最小的范围之内，超过此范围而造成不必要的损害则需要承担法律责任。

总之，行政适当原则必须符合行政法治的要求，与依法治国的精神相一致。行政适当原则与行政合法原则的和谐统一，是行政法规范得以健全的基础。