公务员法律关系

二、公务员法律关系

（一）公务员法律关系概述

1.公务员法律关系的涵义。公务员基于其所担任的行政职位与行政机关所形成的权利义务关系，称作公务员法律关系。它是内部行政法律关系，与外部行政法律关系有区别。首先，公务员法律关系主要受行政组织法（含编制法）和公务员法调整，而不受行政行为法和行政救济法调整；其次，公务员法律关系的主体只能是行政主体与公务员，没有其他的法人和其他组织参与；再次，公务员法律关系的主体之间发生纠纷，一般只能通过行政程序解决，不能通过诉讼程序解决；最后，公务员法律关系主体双方的权利内容基本上是重合的。

2.公务员法律关系的产生、变更与消灭。

其一，公务员法律关系的产生。

公民通过法定程序，取得公务员身份，担任具体的行政职位，行使行政权力，便与行政主体构成行政职务关系，导致公务员法律关系的产生。

依据《公务员法》的规定，我国公务员法律关系的产生途径主要有五种：

第一，考试录用。行政机关录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务的公务员，采用公开考试、严格考察、平等竞争的办法，在编制限额内按照职位的需求和法定程序，择优录用，试用期一年内考核合格，正式任职，取得公务员资格。录用公务员具有三个要件：（1）录用对象是非公务员身份；（2）拟任职位是主任科员以下的非领导职务，即主任科员、副主任科员、科员和办事员；（3）录用方式必须是公开竞争考试，择优任用。

第二，选任。各级政府组成人员及其他领导职务的公务员，一般通过选举的方式任职。宪法和有关组织法规定，各级政府组成人员必须由该级人民代表大会选举产生，后者有权罢免不称职或违法的该级政府组成人员。其他领导职务的公务员也可以由选举方式产生。

第三，委任。委任是上级行政机关对下级行政机关的行政首长或行政首长对下属工作职位直接任命公民担任，也可以是其他有权机关直接任命公民担任政府公职。委任可以适用于领导职务公务员，也可以适用于副调研员以上的非领导职务公务员，无论是哪种公务员，委任都应依法公开进行，任人唯才。

第四，调任。调任包括调入与调出两种，具体地说，行政机关以外的工作人员调入行政机关担任领导职务或者副调研员以上的非领导职务，称作调入；而公务员调出行政机关任职，称作调出，其中只有调入才会导致公务员法律关系的产生。公务员调入必须把握两项要求：首先，拟任职务的限制，即必须是法律规定非经选举任命的领导职务和副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务，后者包括副调研员、调研员、副巡视员、巡视员。其次，调任对象的限制，调入的人员必须是德、才合格的人才，在其他国家机关、党群机关以及国有企事业单位中担任一定职务，经过严格考核，符合拟任职务所需的资格和条件。

第五，聘任。聘任是指政府机关对专业性较强的职位和辅助性职位通过招聘或竞聘的方式确定任用人选，并与合格者平等协商，签订以职位为基础的权利、义务契约，规范双方任职后的行为。聘任制将行政主体与公务员置于对等的地位（合意契约原则），有利于加强被聘者的责任感和敬业精神，促进任用方式的改革，加速人才合理流动。

2.公务员法律关系的变更。公务员身份不变，由于从事的职位变动的事实，导致公务员法律关系的具体内容发生变更。《公务员法》规定，公务员的职位变动主要有如下几种方式：

第一，职务晋升。公务员由低级职位上升到高级职位任职，引起公务员法律关系的变更。职务晋升，必然贯彻德才兼备、任人唯贤、注意工作实绩的原则，按法定程序，在职数限额内进行。晋升唯功是职务晋升的核心问题。晋升一般是逐级晋升，只有特别优秀的或者工作特殊需要的公务员，方可破格或越一级晋升，但应严格控制数量。此外，公务员晋升职务还有文化和资历的要求，文化程度的要求表现为晋升科员、副主任科员、主任科员、科级正副职职务，需具有高中、中专以上文化程度；晋升处、司（厅）级正副职职务和副调研员、调研员、副巡视员、巡视员职务需具有大专以上文化程度；晋升副部级职务，一般应具有大学本科以上文化程度。资历要求表现为：晋升科、处、司（厅）级正职，应分别任下级职务两年以上；晋升科、处、司（厅）、部级副职和科员、副主任科员、主任科员职务，应分别任下一级职务三年以上；晋升副调研员、调研员职务，应分别任下一级职务四年以上；晋升副巡视员、巡视员职务，应分别任下一级职务五年以上；晋升处级副职以上领导职务，一般应具有五年以上工龄和两年以上的基层工作经历；晋升县级以上人民政府工作部门副职和国务院各工作部门司级副职，应具有在下一级两个以上职位任职的经历⁽¹⁸⁾。

第二，降职。公务员由高级职位下降到低级职位任职，引起公务员法律关系变更。担任科员以上职务的公务员，在年度考核中被确定为不称职的或者不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，予以降职。降职的实施要按法定程序进行，一般每次只降低一级职务，公务员对降职决定不服，可按规定提出申诉。

第三，撤职。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪或虽构成犯罪，但依法不追究刑事责任的，应给予行政处分。撤职是一种较重的行政处分，是指取消公务员现任职务和责任关系，保留公务员身份。

第四，交流。公务员交流形式分为调任、转任和挂职锻炼三种形式，其中转任和挂职锻炼会引起公务员法律关系的变更。转任指公务员因工作需要、工作性质特殊或其他正当理由在行政机关内部跨地区、跨部门的平级调动。挂职锻炼是指行政机关有计划地选派在职公务员在一定时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位担任一定职务。挂职锻炼不改变公务员与原机关的人事关系，但在履行职务、行使权力和承担义务上，挂职时间内发生了形式上和实质上的变化，也会引起公务员法律关系的变更。

3.公务员法律关系的消灭。由于某些事实或行为，导致公务员身份的丧失，公务员职务关系不复存在，公务员与行政主体的权利义务关系也随之消灭。消灭的原因有很多，主要有：辞职、辞退、调出、退休、开除公职以及公务员丧失国籍或死亡。公务员法律关系的消灭意味着公民基于政府公职而享有的权利同时终止，不得传承。

（二）公务员的责任

违反规范要承担责任，这是契约社会的一条准则，违法必究对政府公务员同样适用。公务员不依法履行其义务，或违法行使权力，或有违纪行为，必须承担一定的行政法律责任。

1.公务员行为规范。公务员行为规范是指公务员在任职期间执行公务或与执行公务相关的行为准则的总称，这里的行为准则是指应共同遵守的行为原则和规则。公务员行为规范可以作多种区分，择其要者有：自律的行为规范和他律的行为规范，刚性的行为规范和柔性的行为规范，政治行为规范、公务行为规范、廉政行为规范和道德行为规范。

公务员行为规范既有普遍性又有特殊性。从功能上看，任何公务员行为规范都具有一定的强制性和可操作性，“没有规矩不成方圆”，任何公务员违反了行为规范都应承担相应的责任；从内容上看，各国公务员行为规范都有鲜明的国民性和时代性，体现本国的政治、社会、历史和文化的要求。

2.公务员行为规范的内容。

其一，政治行为规范。

公务员制度是政治制度的组成部分，公务员代表国家行使行政权，从事社会公共事务管理，政府管理的政治性目标，必然要求公务员应遵循一定的政治行为规范。所谓政治行为规范是指公务员任职期间，对其政治态度和行为进行约束的准则。忠于国家、忠于宪法、忠于政府是政治行为规范的普遍准则，也是其核心内容，所有公务员都必须严格遵守。

在实行政治中立制度的国家，事务官的政治行为规范还有特别的附加规则，主要规定事务官不得在政治活动中倾向于某一政党和政治团体，在政治活动方面应当采取克制和保留的态度。英国规定，高级文官和部分中级文官：（1）不得兼任议员，也不能成为议员候选人，除非先辞去文官职务，不能替议员候选人进行游说活动；（2）不得担任政党机构的官员；（3）不能就全国性政治争论事件发表谈话，也不能著书、写文章和散发传单对政治争论事件表明自己的观点。日本规定，一般职公务员：（1）不得为政党或政治目的谋求或接受捐款及其他利益；（2）不得作为竞选公职的候选人；（3）不得作为政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员。

《公务员法》第4条规定的精神，要求公务员必须拥护中国共产党的领导，坚持党的基本路线。这是中国公务员制度的首要特征，也是我国公务员政治行为规范的核心内容。

其二，公务行为规范。

公务行为规范是指公务员在执行公务时所必须遵循的行为准则，忠于职守、服从上级、依法行政、公务回避是其主要内容。

忠于职守：要求公务员执行公务过程中尽职尽责，严守组织纪律，保守国家秘密和工作秘密，坚守工作岗位，不得玩忽职守，贻误工作。

服从上级：要求公务员执行公务时，服从上级决议或首长指令，这是行政组织层级节制原则和管理效率的双重要求。法国《公务员总章程》第9条规定，任何承担公职的公务员，应对主管部门的行政首长负责，并保证执行行政长官交给他的指令。瑞士《联邦公务员法》第25条规定，公务员应认真而合理地执行上级命令。一般而言，只要上级的决议和首长的指令没有违法，公务员都有服从的义务。如果违法，公务员有提出建议、批评甚至控告的权利和义务。

依法行政：要求公务员执行公务时，必须依照法律、法规办事，在法定职权范围内，依法定程序行使权力，严禁滥用职权侵犯行政相对人的权益。

公务回避：要求公务员在执行公务时，涉及本人或本人亲属的利害关系时，必须回避。其中的亲属关系一般包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。公务员回避制度除了公务回避外，尚有任职回避，但它不属于公务行为规范之列。

其三，廉政行为规范。

廉政行为规范是公务员在任职和公务中，清正廉洁、秉公守法的行为规则之总称。廉政是与贪污、腐败相对立的，为防止公务员以权谋私、浪费国家财政，各国公务员法律基本上都规定了廉政行为规范。

首先，职务限制规范，对公务员经营和兼职作出严格限制。官员经商，必然腐败。英国规定，政府官员，特别是财政部和外交部的官员，不得参加赌博及各种商业性和金融性的投机活动，不得从事同本部门的业务有联系的任何赢利事业；高级文官退休后两年内不能到与政府的财政有密切关系的公司任职。法国《公务员章程》规定，禁止任何在职公务员以职业身份从事任何一项有利可图的私人活动；禁止任何公务员，亲自或通过中间人，以某种名义在他的行政部门或公共事业部门所管辖的或者是与之有关的企业中谋求会损害他们本身职务独立性的利益；当一个公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向他所属的行政部门或公共事业部门声明。日本《国家公务员法》规定，除经人事院批准者外，政府职员不得兼任商业、工业、金融等以赢利为目的的私营企业公司或其他团体的负责人、顾问或评议员。我国的《公务员法》规定，公务员不得经营、办企业以及参与其他营利性的经营活动。

其次，任职回避规范，对有可能影响公务员公正廉洁的任职岗位作出限制，防患于未然。对有亲属关系的公务员任职，各国都有基本相似的限制规则。我国的《公务员法》规定，公务员之间有亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、纪检监察、审计、人事、财务工作；担任县级以下地方人民政府及其部门主要领导职务的公务员，一般不得在原籍任职（民族区域自治地方除外）。

再次，财产申报规范。1978年美国国会通过的《申报财产真实情况法》，要求立法、行政和司法三个部门的所有官员都要提交家庭财产真实情况的说明。墨西哥的《公职人员财产登记法》要求部分公职人员必须于上任后的60天内、卸任后的30天内，以及在任职期间每年的5月向联邦总审计部申报财产，并在第一次和最后一次的财产申报中，填写个人不动产添置的日期和价值，当发现个人的财产大大超过其合法收入时，联邦总审计部有权进行审查。我国《刑法》新增的“巨额财产来源不明的，以非法所得论，并予以刑事处罚”（第359条）的规定，对公务员的廉政行为有警示的功能。另外，有关政策规定的领导干部的个人财产、所得申报制度以及离职审计制度，也适用于公务员。

最后，公务公开规范。公务员执行公务除涉及国家机密、工作机密以及个人隐私权之外，应该一律公开。公务公开要求执行公务的基础———法律、政策公开，公务过程即行政程序公开，以及公务结果公开，接受当事人及社会的监督。公务公开有利于降低公务员贪污、贿赂或者利用职权为自己和他人谋私利的发生几率，一定程度上能够防止公务员滥用职权，侵犯群众利益，减少公务员挥霍公款，浪费国家资财。

其四，道德行为规范。

道德属于伦理学范畴，公务员道德行为规范是职业道德规范的内容。公务员既要遵守一般的社会道德，还要遵循与公职有关的职业道德。由于公职的特殊性，对公务员的道德要求比其他职业人员更严。

对公务员道德行为规范有广义和狭义的理解。1978年，美国国会通过的《政府道德法案》以及1993年生效的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》⁽¹⁹⁾，内容十分广泛，可以说涵盖了所有的公务员行为规范，因此，可以将其作为广义的公务员道德行为规范的代表。狭义的公务员道德行为规范是指公务员在行使公共权力、执行公务过程中，通过内在的信念和善恶评价标准，调节和制约个人与行政主体、个人与相对人关系的原则和规范的总称。

公务员与行政主体之间的道德行为规范主要有：将政府和公共利益置于个人利益之上，不得持有与执行公务相冲突的经济利益；不得利用不公开的政府信息牟取私利和假公济私；不得弄虚作假，欺骗领导和群众；克己奉公，清正廉明。公务员与相对人之间的道德行为规范主要有：公务员牢记自己是受公众的委托，是全体公民的服务员；密切联系相对人，倾听相对人陈述，接受相对人的监督；公正执法，平等待人；不滥用职权，不侵犯相对人利益；不违反社会公德。

道德规范的柔性特征使它只能作为法律规范的补充，其发挥功效的程度取决于公务员的自觉和公民的一般道德水准。

3.公务员责任的承担形式。公务员违反了其行为规范，要承担相应的责任。公务员承担责任的形式有身份处分、行政处分、行政赔偿和刑事处罚四种⁽²⁰⁾。

第一，身份处分。身份处分是指公务员不能胜任其担任的工作或不接受其他工作安排时所引起的公务员身份的丧失。公务员身份丧失有完全丧失（如被辞退或开除）和临时丧失（如隔离审查到恢复公职之期间）两种。至于取消试用不合格人员的录用资格不是一种身份处分，因其在试用期间尚不具有公务员身份。

第二，行政处分。行政处分是最常见的公务员承担责任的形式。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪；或者虽构成犯罪，但依法不追究刑事责任的，应给予行政处分，行政处分由有权的行政机关或行政监察机关决定。由于行政处分是对公务员的行政制裁行为，各国公务员法律都规定其严格的法定程序，并赋予对不服行政处分的公务员以申诉的权利。

我国行政处分有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。

第三，行政赔偿。公务员违法或不当执行公务，或者在执行公务中有故意或重大过错，给行政相对人合法权益造成损害的，要承担相应的赔偿责任。公务员是否承担行政赔偿责任，主要有三种不同模式：一种是个人豁免，由国家或政府承担，因为公务员是代表国家行使行政权的；一种是国家免责，完全由公务员个人承担，因为国家或政府不会出错；还有一种是政府与公务员分责承担，我国便采用这种模式。公务员承担行政赔偿责任不是直接的，而是通过行政追偿的方式履行（见“行政赔偿”）。

第四，刑事处罚。公务员严重违法构成犯罪的，在各国都要接受刑事处罚，并适用刑法和刑事诉讼法的规则。