行政许可概念

一、行政许可概念

（一）行政许可概念

行政许可，是指行政机关应行政相对人的申请或请求，依照法律、法规规定，通过颁发许可证、执照或批准等形式，赋予其从事法律、法规一般禁止事项的权利和资格的具体行政行为。

行政许可制度是现代社会中行政机关在管理社会政治、经济、文化生活中普遍采用的一项重要制度。它包括有关许可证、执照、批准等文件形式的申请、审查、颁发、使用、效力、撤销和废止方面的各项法律制度⁽¹⁾

行政许可是行政机关对行政相对人实施的一项具体行政行为，具有以下特征：

1.行政许可是对国家一般禁止活动的解禁行为，其前提是法律的一般禁止。行政机关为了适应管理日益复杂的社会公共事务的需要，依据法定的标准和界限对某些具有潜在社会危害性的行为进行控制。行政许可则是在这些国家一般禁止的活动中，对符合法定条件的行政相对人解除禁止，允许其从事某项特定活动，享有特定的权利和资格。如国家通过审查给符合法定条件的组织和个人颁发许可证，赋予其制作、运输、销售爆炸性物品的权利。又如，司法行政部门对符合法定条件的个人颁发律师执照，赋予其从事律师业务的资格。

2.行政许可是一种赋权行为，表现为行政机关赋予行政相对人某种法律资格或法律权利，行政相对人因行政许可行为而免除了法律一般规定的不作为义务、可以行使某种特定权利或获得行使某种权利的资格。如经营、生产许可使行政相对人具有从事某种行为的权利，而律师执业许可、会计师执业许可使行政相对人获得了从事相应执照的资格。

3.行政许可是一种依申请而发生的行政行为，作为行政相对人的个人和组织要获得对某种禁止的解除，取得某种资格或行为能力，就必须向主管行政许可机关作出相应的意思表述，其形式就是许可申请书。行政相对人提交许可申请书是行政许可行为的启动程序，也是行政相对人欲获得行政许可所必须采用的方式。

4.行政许可是一种采用许可证、执照、签发批准文件等形式的要式行政行为。行政许可应遵循一定的法定程序，并应以正规的文书予以批准和证明。

2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》（八章共83条，以下简称《行政许可法》。）规范了我国的行政许可，是行政许可领域法治建设的重要里程碑。

（二）行政许可原则

行政许可的原则，是指由《行政许可法》规定的，体现行政许可的基本特点、宗旨和精神实质，并对其起规范、指导作用的行为准则。《行政许可法》规定行政许可应当遵循以下原则。

1.许可法定原则。这是依法行政原则在行政许可制度中的贯彻和适用，具体内容包括：

第一，设定行政许可必须有法定依据。行政许可的设定，首先必须符合《行政许可法》规定的可以设定许可的事项，不得超出法定范围。其次，行政许可原则上由法律、行政法规设定，其他法律性文件可以对实施上位法设定的行政许可作出具体规定，但不得增设行政许可；对行政许可条件作出具体规定，但不得增设违反上位法的其他条件。这是依法行政、依法治国的基本要求。

第二，行政许可机关必须由法律、法规明确作出规定。

第三，行政许可的实施过程必须合法，即实体上须符合行政许可的条件，且须遵循法定权限和程序。依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让外，不得转让。

第四，行政许可中发生的纠纷必须依法解决，确保当事人享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

2.许可公开、公平、公正原则。

第一，行政许可的依据、过程和结果都应向行政相对人公开。未经公布的许可规定，不得作为许可的依据。具体而言，行政许可的事项、条件、标准、程序、费用、限额，应当予以公布，除非涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私。许可申请人享有查阅许可档案，获悉许可标准、条件、程序、费用、限额的权利。为保证许可公开，“各国通常采用表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、告知制度等一系列具体制度规范行政许可行为”⁽²⁾。

第二，公平、公正原则主要表现为：一是符合法定条件、标准的申请人享有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视；二是地方性法规和地方省级政府规章设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场；三是有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。

3.高效、便民原则。

行政管理本身有经济成本和时效性，行政许可必须坚持高效原则，以降低行政成本、提高行政效率。《行政许可法》第33条规定：行政机关应推行电子政务，与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率；第34条规定：申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当场作出行政许可决定。

行政管理的本质和终极目的是为行政相对人提供优质的公共服务，行政许可必须遵循便民的原则。《行政许可法》第29条规定：申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供申请书的格式文本；行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等多种方式提出；第32条规定：申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当场或5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；第35条规定：依法应先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关，该上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。在行政许可的监督检查阶段，也体现了便民原则，《行政许可法》第63条规定：行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。另外，行政许可原则上不能收费，所需费用应当由各级财政作为公共支出予以保障，不能转嫁给许可申请人。《行政许可法》第58条规定：行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用，除非法律、行政法规另有规定；行政机关提供的行政许可申请书格式文本，不得收费；行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

4.保护行政相对人合法权益的原则。

行政相对人对行政机关实施的行政许可，享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和请求赔偿权。涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证；对直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可作出决定前，行政机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；听证不收费。依法取得的行政许可受法律保护，行政机关对其合法实施的行政许可不得擅自改变；违法实施的行政许可损害行政相对人合法权益的，行政机关应该进行赔偿；即使因行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要而依法变更或者撤回已经生效的行政许可的，也应补偿由此给行政相对人造成的财产损失。

我国行政许可制度在实施中还存在着许多问题，一些行政机关及其公务员失职违法现象较为严重。在许可证核发过程中，行贿受贿等腐败现象也较为严重，损害了申请人的合法权益。为了防止和清除这些失职违法现象，规范行政许可行为和提高行政许可的效能，必须严格实施《行政许可法》，深化行政许可制度的改革。

（三）行政许可作用

我国改革开放以来，行政许可制度在长期实践的基础上得到逐步完善，为行政管理活动有序进行提供了有效保障，发挥了重要的作用。

1.有利于国家对社会经济、文化和其他事务的宏观管理。随着我国经济体制改革的深入开展和社会主义市场经济体制的建立，政府的管理手段也从直接的行政命令向间接许可的法律手段过渡，行政许可基于国家管理社会、经济、文化生活的需要，集普遍禁止与个别解禁于一身，是一种间接调整的法律手段。通过许可，政府可以有效地控制社会的生产、经营规模，维护市场秩序，防止不正当竞争；可以有效地利用国有资源，避免人力、物力等资源的浪费；还可以保护自然环境等。因此通过许可证的颁发，政府可以从宏观上调节和控制社会资源在经济生活方面的配置，却又不会直接干预企业的生产。

2.有利于维护社会公共利益和保障公共安全。国家对关系到社会公共利益和公共安全的行业或行为运用许可证等方式实施有效的控制和管理，可以防止危害社会利益和安全事件的发生。例如，对药品、食品的销售和枪支、危险品的生产、运输、贮藏等实行行政许可制度，有利于维护国家利益和保障公共安全。

3.有利于保护行政相对人的合法权益。获得许可证的公民、法人或其他组织，可以在许可证的范围内依法享有相应的权益，从事有关活动，获得许可证就意味着权益得到了法律保障，任何个人或组织不得非法干预和侵犯许可证持有者的合法权益。例如，行政相对人取得了商标许可，则享有该商标的独占使用权，法律保护其由此获得的利益，并禁止侵犯该商标使用权行为的存在。