中央银行法律制度

第二节　中央银行法律制度

一、中央银行的概念、性质与职能

（一）中央银行的概念

中央银行是一国金融体制中居于核心地位，依法制定和执行国家货币金融政策，实施金融调控与监管的特殊金融机关。在现代社会中，一般具有发行的银行、银行的银行、政府的银行、金融调控与监管的银行等重要职能。

当今世界上大多数国家都实行中央银行制度。关于中央银行的名称，除部分国家直接以“中央银行”命名外，有的国家称为“国家银行”，如瑞典、荷兰、比利时、罗马尼亚等；有的国家称为“储备银行”，如美国、澳大利亚、南非、新西兰、印度等；有的国家冠以国名，如英国、日本、意大利、法国、加拿大、西班牙等；还有的国家称“人民银行”，如朝鲜和中国等。因此，识别一个国家的中央银行，不能单纯看其名称，而应深入了解它的地位和职能。

（二）中央银行的性质

从世界各国实践来看，中央银行是调节宏观经济、监管金融行业的特殊国家机关。作为国家机关，中央银行与一般政府机关相比，有着显著的特殊性：它带有银行的性质，执行着金融机构的业务。作为金融机构，中央银行虽然具有银行（金融企业）的一般性质，但它和普通银行相比，又更多地体现出国家机关的性质。

我国《中国人民银行法》第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”该法第8条规定：“中国人民银行的全部资本由国家出资，属于国家所有。”由此可见，中国人民银行是我国的中央银行，是特殊的国家机关；它在国务院领导下，制定和实施货币政策，拥有资本，可依法开展业务，行使发行的银行、政府的银行、银行的银行和金融调控的银行的职能。

（三）中央银行的职能

中央银行的职能，是指中央银行作为特殊的国家机关应有的作用，是中央银行的性质的具体反映，在各国的中央银行立法中具体体现为中央银行的职责。

1.中央银行的主要职能。根据中央银行的性质，中央银行的职能可分为调控职能、监管职能和服务职能。而以其在国民经济中的地位为标准，中央银行的职能又可分为发行的银行、银行的银行、政府的银行三大职能。

（1）作为发行的银行，中央银行垄断全国钞票的发行权，根据国民经济发展的要求，发行全国统一的本位货币，并负责控制信用，调节货币流通。

（2）作为银行的银行，是指中央银行只与普通银行等金融机构发生业务往来，不与一般工商企业产生直接的信用关系。具体体现为：集中保管各金融机构的存款准备金（包括法定准备金存款和超额准备金存款），成为金融机构的现金准备中心；在各金融机构存款的基础上，办理它们相互间的转账结算，成为全国金融业的票据清算中心；以准备金存款和货币发行为资金来源，对金融机构放款，充当最后贷款人。

（3）作为政府的银行，是指中央银行履行政府管理职能，并把政府作为其直接的客户。其主要表现为：中央银行代表政府制定和实施货币金融政策，调节宏观经济运行；管理普通银行等金融机构，行使金融监管职责；充当政府的经济金融政策顾问；代表政府从事国际金融活动；为政府开立存款账户，并在此基础上代理财政金库，代理政府办理出纳业务和政府债券的发行、兑付业务；在政府财政需要时，向政府提供贷款或以其他方式为政府筹集资金。

发行的银行、银行的银行、政府的银行的职能实际上都体现了中央银行的服务职能，所以，归纳起来，中央银行具有发行的银行、银行的银行、政府的银行、金融调控与监管的银行四大职能。

2.中国人民银行的职能与职责。按《中国人民银行法》第2条的规定，人民银行的基本职能是制定和执行货币政策、防范和化解金融风险，维护金融稳定；第4条又规定了人民银行的具体职责。《中国人民银行法》的第4条规定的人民银行的13项职责，包括发布与履行其职责有关的命令和规章；依法制定和执行货币政策；发行人民币，管理人民币流通；监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测；作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；国务院规定的其他职责。

二、中央银行的法律地位

中央银行的法律地位，是指各国通过立法规定中央银行在国家机构体系中的地位。中央银行的法律地位如何，决定了其权限大小及其在国民经济调节体系中的地位。评判一国中央银行的法律地位，主要从它与国会、政府和财政的关系加以考察，特别是从其在制订和执行货币政策、开展业务时享有多大的权力或有多大独立性方面加以判明。

（一）中央银行的独立性

中央银行是否应具有独立性，或者说应该有多大的独立性，历来是一个颇具争议的问题。但自第二次世界大战后，尤其随着各国经济自由化改革浪潮的兴起，西方大多数经济学家和立法机关逐步认为应使中央银行具有较大的独立性，以避免政党政治的干扰，避免政府短期行为的干扰。但也有少数国家认为中央银行的独立性只能是相对的。正因为各国对中央银行独立性理解的不同，以及各国经济、金融和政治体制不同，决定了各国立法对中央银行地位的规定也不尽相同。概括起来主要有三种类型。

1.直接向国会负责、独立性较强型。该类型的中央银行直接对国会负责，可以独立地制定和执行货币政策。政府不能对它直接发布命令，不得直接干预货币政策的制定和执行。当中央银行的货币政策与政府发生矛盾时，则通过协商来解决。这一类型的国家主要有美国、德国、瑞典、瑞士等。其中尤以德意志联邦银行和美国联邦储备体系最为典型。

2.名义上属于财政部、但实际上具有相对独立性型。该类型的中央银行，立法上虽规定隶属于政府财政部门，但在实际业务操作中却保持较大的独立性。英国、日本、加拿大、挪威、马来西亚等国的中央银行属于这种类型。

3.隶属于政府、不具有独立性型。该类中央银行，不论在组织管理的隶属关系上还是在货币政策的制定和执行上，都受政府严格控制。货币政策的制定和执行需经政府批准，政府有权暂停，甚至否决中央银行的决议。属于这一类型的国家有意大利、澳大利亚、比利时等。

（二）中国人民银行的法律地位

中国人民银行的性质，及我国现行的政治体制结构，决定了人民银行的法律地位只能是在国务院领导下具有相对独立性的国家金融调控机关。

1.对中央政府的行政隶属性。《中国人民银行法》第2条第2款规定：“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”这就明确表明了人民银行是国务院的直属机构，是在其领导下对金融业实施调控的一个职能部门。该法第5条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，须报国务院批准后执行”；第12条规定：“人民银行设立货币政策委员会，其职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人大常委会备案”；第10条规定：人民银行的行长由国务院总理提名，副行长须由国务院总理任免等，都进一步说明了人民银行对国务院的行政隶属性。

2.依法享有相对独立性。人民银行虽然隶属国务院，但它作为中央银行，负有制定和执行货币政策、调控宏观经济的重大职能，因而决定了它和其他政府部门相比，应有较大的独立性。这些独立性突出表现在它与各级政府、与财政部、与社会团体和个人的关系及间接向全国人大常委会负责的规定上。《中国人民银行法》第7条规定：“人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”第29条规定：“政府财政不得向人民银行透支，人民银行不得直接认购、包销政府债券和其他政府债券。”第13条规定：“人民银行分支机构是总行派出机构，根据总行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务，不受地方政府干预。”第6条规定：“人民银行应当向全国人大常委会提出有关货币政策情况和金融业运行情况的工作报告。”从而从法律上保证了人民银行相对于国务院其他部委和地方政府的明显的独立性。

实践证明，随着我国经济改革和金融改革的深入，人民银行作为中央银行在国家宏观经济调控、经济管理中所起的作用将越来越重要。2003年4月28日中国银监会成立，人民银行不再承担对金融机构的金融监管职能后，将在国务院领导下，强化制定和执行货币政策的职能，更好地发挥货币政策在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。它通过调节货币供应量，创造良好的货币金融环境，促进国民经济稳定、健康地发展。而国家以法律的形式，明确人民银行的性质和地位，就可以保障人民银行制定和执行货币政策的科学性、权威性，保障金融体系稳健运行，以适应社会主义市场经济的需要。

三、中央银行的组织机构

一般而言，中央银行的组织机构主要包括最高权力机构（包括决策和执行机构）、内部职能机构、外部分支机构，各国的情况不尽相同。

（一）中国人民银行的组织机构

我国《中国人民银行法》就人民银行的领导机构、外部分支机构和咨询机构的设置作了原则规定，对内部职能机构则未作规定。

1.领导机构。根据《中国人民银行法》第10、11条规定，人民银行的领导机构是人民银行的决策机构和执行机构，包括行长1人，副行长若干人。行长根据国务院总理提名，由全国人大决定；人大闭会期间，由全国人大常委会决定，由国家主席任免。副行长由国务院总理任免。人民银行实行行长负责制，行长领导人民银行工作，副行长协助行长工作。

2.分支机构。人民银行根据履行职责的需要设置分支机构，作为人民银行的派出机构，人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。

（二）咨询机构——货币政策委员会

依据《中国人民银行法》第12条和1997年4月15日国务院发布的《中国人民银行货币政策委员会条例》的规定，人民银行还设有货币政策委员会，作为中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构。

货币政策委员会委员由人民银行行长、副行长2人、国务院副秘书长1人、国家发展和改革委员会副主任1人、财政部副部长1人、国家统计局局长、国家外汇管理局局长、中国银监会主席、中国证监会主席、中国保监会主席、中国银行业协会会长、中国银行行长，金融专家1人，共14人组成。

货币政策委员会的主要职责是：根据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定和调整，讨论一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等涉及货币政策的重大事项，提出制定和实施货币政策的建议。

四、货币政策及货币政策工具

（一）货币政策的概念

货币政策，或称金融政策，是指主权国家为实现其特定的经济目标而采用的各种调节货币供应量或管制信用规模的方针、政策和措施的总称，是一国主要的宏观经济政策。由于制定和实施货币政策是中央银行的核心职责，所以，人们一般称货币政策为中央银行的货币政策。

按其运行机制，货币政策的内容可分为货币政策最终目标、中介目标、操作目标、货币政策工具、传导机制、政策效应和监测等。按其实施的措施，可分为信贷政策、利率政策、外汇政策及金融监管政策等。按其在宏观经济中发挥的作用，可以分为紧缩性货币政策、扩张性货币政策、中性货币政策。

（二）货币政策目标

1.货币政策目标。货币政策目标是中央银行实施货币政策所预定要对宏观经济产生的明确效果，包括最终目标、中介目标和操作目标。最终目标是指一国中央银行采取货币政策所要达成的总目标，是中央银行制定和执行货币政策的出发点和归宿点，一般表述为稳定物价、充分就业、经济增长、平衡国际收支四项。中介目标，也称中间指标，是货币政策的操作目标和最终目标之间的过渡性指标。中介目标应具有可控性、可测性、相关性、抗干扰性、适应性，一般包括货币供应量和信用总量。操作目标是指受货币政策工具直接作用的金融变量指标，一般包括短期利率和基础货币中的准备金。在货币政策诸目标中，中介目标意义尤为重大。因为，它是联结最终目标和操作目标的中介变量，是货币政策调控的主要对象。目前，各国货币政策的中介目标主要是货币供应量。

2.中国人民银行的货币政策目标。《中国人民银行法》第3条规定：“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”对此可从三方面理解：（1）人民银行首要的和直接的货币政策目标是保持货币币值的稳定，这是人民银行制定和执行货币政策的出发点和归宿点。（2）人民银行制定和执行货币政策，并不是为稳定币值而稳定币值，而是为了促进经济增长而稳定币值。（3）稳定币值目标和经济增长目标在货币政策目标序列中并不是并列的，而是有主次之分的。人民银行的货币政策以稳定币值为主，以此为经济增长创造条件。稳定币值是货币政策的第一层次，促进经济增长是货币政策目标的第二层次。

在货币政策中介目标方面，世界各国广为采用的是以货币供应量作为中介目标。我国过去的货币政策惯于把信贷规模、现金发行作为中介目标。但随着体制改革的深入，1993年12月，国务院发布的《关于金融体制改革的决定》中指出：“货币政策中介目标和操作目标是货币供应量、信用总量、同业拆借利率和银行备付金率。”这里货币供应量和信用总量即为中介目标。

（三）货币政策工具

1.货币政策工具的概念。货币政策工具是中央银行实现其货币政策目标的政策手段。中央银行通过货币政策工具的运作，影响商业银行等金融机构的活动，进而影响货币供应量，最终影响国民经济宏观经济指标。

货币政策工具可分为以下3类：（1）常规性货币政策工具，是指中央银行所采用的、对整个金融系统的货币信用的扩张与紧缩产生全面性或一般性影响的手段，是最主要的货币政策工具。这类政策工具包括法定存款准备金制度、再贴现政策和公开市场业务，俗称中央银行的“三大法宝”。（2）选择性货币政策工具，是指中央银行针对某些特殊的信贷或某些特殊的经济领域的信用加以调节和影响而采用的工具。主要包括证券市场信用控制、不动产信用控制、消费者信用控制等。（3）补充性货币政策工具，包括信用直接控制工具和信用间接控制工具。

2.中国人民银行货币政策工具。《中国人民银行法》第23条规定了人民银行可以运用的六种货币政策工具，包括存款准备金制度、中央银行基准利率、再贴现政策、再贷款政策、公开市场业务、其他货币政策工具。

五、中国人民银行的金融监管

最新修正的《中国人民银行法》强化了中国人民银行制定和执行货币政策、实施宏观金融调控的职能，同时为其保留了履行职能所必需的部分必要的金融监管职能。中国人民银行的金融监管职能体现在：依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展。

根据《中国人民银行法》第五章的规定，中国人民银行的金融监管职能，主要体现在以下六个方面：

1.监管银行间同业拆借市场和银行间债券市场。为满足履行金融稳定职责和执行货币政策的需要，中国人民银行有权依法监管同业拆借市场和银行间债券市场。《中国人民银行法》第4条第1款第（4）项对此作了明确规定。

中国人民银行对同业拆借市场监管的内容，主要包括制定规章制度、审批金融机构成为同业拆借市场交易成员、对交易成员的行为进行监督检查、授权中介机构发布市场信息等四个方面。而对银行间债券市场的监管，主要有两个方面：一是对银行间债券市场发行债券的管理，包括审查货币市场工具发行的方式和工具（即债券）的利率水平等；二是对银行间债券市场交易行为的管理，包括确定可以交易的货币市场工具、明确交易的各种规则、监测市场的日常变化，以及对违反交易规则的主体进行处罚，等等。

2.实施外汇管理，监管银行间外汇市场。《中国人民银行法》第4条第1款第（5）项明确规定，中国人民银行“实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场”。中国人民银行通过国家外汇管理局来行使其外汇管理的职责，外汇管理局是中国人民银行管理的国家局，是外汇管理的具体实施部门。

3.监督管理黄金市场。根据《中国人民银行法》第4条第1款第（6）项规定，监督管理黄金市场是中国人民银行的法定职责之一。中国人民银行既要监管我国黄金交易所市场，又要监管黄金进出口业务；可以对金融机构其他单位和个人执行有关黄金管理规定的行为进行检查监督，也有权对违反黄金管理规定的行为进行处罚。

4.管理支付结算和清算。中国人民银行的这项监管职责包括维护支付、清算系统的正常运行，组织清算系统、协调清算事项和提供清算服务，会同中国银监会制定支付结算规则，并有权对清算行为进行检查监督和对违反清算管理规定的行为进行处罚。

5.检查监督权。为履行其监管职责，中国人民银行依法具有三个方面的检查监督权：对金融机构、其他单位和个人的九种行为进行直接监督检查的权力^[13]；根据实施货币政策和维护金融稳定的需要，建议中国银监会对银行业金融机构进行检查监督的权力^[14]；对出现支付困难、可能引发金融风险的银行业金融机构进行全面监督检查的权力^[15]。

6.要求报送报表资料。根据《中国人民银行法》第35条规定，中国人民银行根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。同时，中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

六、财务会计和法律责任

（一）中国人民银行的财务会计制度

中国人民银行的财务会计制度，由财务预算管理、财务收支与会计事务、年度报表及年度报告三方面的内容构成。

1.财务预算管理。《中国人民银行法》第38条、39条规定，人民银行实行独立的财务预算管理制度，其预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政，其亏损由中央财政拨款弥补。这一规定表明两点：

（1）人民银行的财务预算隶属于中央预算，也要实行收支预算制，接受国务院财政部门的预算执行监督。这反映了人民银行作为国家金融监管机关、国务院职能部门的要求。

（2）人民银行的财务预算是一种相对独立的预算。它不像一般国家机关一样要国家财政预算拨款，也不像一般商业银行和其他金融机构一样，要向国家缴纳税收。它有自己的资本和业务利润，其年度收入减除年度支出，并按规定比例提取总准备金后的净利润全部上缴中央财政，亏损亦由中央财政弥补。这是由人民银行是中央银行，是特殊的银行的性质所决定的。

人民银行执行相对独立的财务预算管理制度，有利于中央银行宏观调控职能的实施，有利于保障其各方面职责的实现，也符合国际惯例。

2.财务收支与会计事务。《中国人民银行法》第40条规定：“人民银行的财务收支和会计事务，应当执行法律、行政法规和国家统一的财务会计制度，接受国务院审计机关和财政部门依法分别进行的审计和监督。”因此，人民银行的财务收支和会计事务也必须执行《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国预算法》等法律、法规的规定，加强财务会计工作的管理与监督。

3.年度报表与年度报告。财务会计报告是反映人民银行业务状况和财务成果的总结性书面文件。《中国人民银行法》第41条规定，人民银行应当于每一会计年度（自公历1月1日起至12月31日止）结束后的3个月内，编制资产负债表、损益表和相关的财务会计报表，并编制年度报告，按国家规定予以公告。

（二）违反《中国人民银行法》的法律责任

《中国人民银行法》针对各类主体的各种违法行为，以一章的篇幅专章规定了各种违法行为应当承担的法律责任（包括民事、行政和刑事责任），体现了违法必究的精神。

1.违反人民币发行及流通管理规定行为人的法律责任。

（1）对伪造或变造人民币等违法行为人员的处罚。《中国人民银行法》第42条规定：“伪造、变造人民币，出售伪造、变造的人民币或者明知是伪造、变造的人民币而运输，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关处15日以下拘留、10 000元以下的罚款。”第43条规定：“购买伪造、变造的人民币或者明知是伪造、变造的人民币而持有、使用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关处15日以下拘留、10 000元以下罚款。”

（2）对非法使用人民币图样的人员的处罚。《中国人民银行法》第44条规定：“在宣传品、出版物或其他商品上非法使用人民币图样的，中国人民银行应当责令改正，并销毁非法使用的人民币图样，没收违法所得，并处5万元以下罚款。”

（3）对印制、发售代币票券代替人民币的人员的处罚。《中国人民银行法》第45条规定：“印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通的，人民银行应当责令停止违法行为，并处20万元以下的罚款。”

2.违反对金融机构以及其他单位和个人检查监督规定行为人的法律责任。

违反《中国人民银行法》第32条有关对金融机构以及其他单位和个人的检查监督管理规定的，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得50万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下罚款；对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

当事人对行政处罚不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼。

3.人民银行及其工作人员违法行为的法律责任。

（1）人民银行有以下行为之一的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①违反银行法规定提供贷款的；②对单位和个人提供担保的；③擅自动用发行基金的。有以上行为之一，造成损失的，负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员应当承担部分或者全部赔偿责任。

（2）人民银行的工作人员泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

（3）人民银行的工作人员贪污受贿、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

（4）其他组织和个人违法行为的法律责任。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人强令人民银行及其工作人员违反《中国人民银行法》的规定提供贷款或者担保的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成损失的，应当承担部分或者全部赔偿责任。

此外，1998年7月国务院发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、1999年1月国务院通过的《金融违法行为处罚办法》、1998年5月人民银行发布的《关于对金融机构违法、违规经营责任人的行政处分规定》等，对有关法律责任问题作了进一步明确规定。