土地使用权出让的概念和特征

一、土地使用权出让的概念和特征

土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让具有如下法律特征：

1.土地使用权出让行为是一种物权创设行为

土地使用权出让以土地所有权与土地使用权的分离为基础，土地使用权出让后，经办理土地使用权登记，取得国有土地使用权证书，则土地使用权人获得的权利是一种用益物权。《物权法（草案）》第145条规定：“建设用地使用权出让合同订立后，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”

2.土地使用权出让法律关系中的出让人是国家

土地使用权出让法律关系的当事人为出让人和受让人，出让人为特定的主体。土地使用权出让人为土地所有权人，即国家，国家是特殊情况下的民事主体，也是出让法律关系中唯一的出让主体。代表国家出让土地使用权的是市、县人民政府，土地管理部门则为出让人的代理人。对于受让人的范围，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第3条规定：“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。”从法律的规定可以看出，理论上受让人的主体范围是没有限制的，这与出让人主体的唯一性是不同的。

3.土地使用权出让的客体是国有土地使用权

土地使用权出让的是一定期限内的国有土地使用权，集体土地使用权不实行出让制度。此外，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条的规定，地下资源、埋藏物和市镇公共设施等也不属于出让的客体。

4.土地使用权出让是有偿、有期限的出让

土地使用者取得一定年限内的土地使用权，需要支付对价，对价是土地使用者向国家支付的土地使用权出让金。同时，取得的土地使用权也不是无期限的永久使用权，该期限以土地使用权出让合同的约定为准。但是，出让合同约定的年限不得超过法律规定的最高年限，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定了土地使用权出让的最高年限。根据现行法的规定，合同约定的土地使用年限届满，除土地使用者申请续期并经依法批准续期使用的以外，国家要无偿收回土地使用权。

5.土地使用权出让行为是一种民事法律行为

有学者认为，土地使用权出让行为是一种行政行为，土地管理者作为土地出让方在充当土地使用权出让人之时，其行政管理者的身份并没有改变，出让行为是政府行政职能的表现^[3]。我们认为，国家在土地使用权出让法律关系中，并不是以主权者身份出现的，而是作为一个特殊的民事法律关系的主体（土地所有权人）出现的，其实质是行使财产所有者的经济职能。因此，在土地使用权出让法律关系中，国家与土地使用权受让人的法律地位是平等的，他们实施的是一种民事法律行为，而非行政行为。