中国的立法体制

三、中国的立法体制

同当今世界普遍存在的单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制相比，中国现行立法体制独具特色。其一，立法权不是由一个政权机关或一个人行使，因而不属于单一的立法体制。其二，立法权由两个以上的政权机关行使。即中国存在多种立法权，如国家立法权、行政法规立法权、地方性法规立法权，它们分别由不同的政权机关行使。由于它不是同一个立法权由几个政权机关行使，因而也不属于复合的立法体制。其三，中国立法体制也不是制衡的立法体制，并不建立在立法、行政、司法三权既相互分立又相互制约的原则基础上。国家主席和政府总理都产生于全国人民代表大会；国家主席是根据全国人民代表大会的决定公布法律；总理不存在批准或否决全国人民代表大会立法的权力；行政法规不得与法律相抵触；地方性法规不得与法律和行政法规相抵触；全国人民代表大会有权撤销与其所制定的法律相抵触的行政法规和地方性法规，这些只表明中国立法体制内部的从属关系、统一关系、监督关系，不表明制衡关系。

我国法学界通常将中国特色的立法体制概括为“一元、两级、多层次、多类别”的立法体制。

所谓“一元、两级”是指根据宪法，我国是单一制的统一的多民族国家，我国的立法体制也是单一的。具体来说，国家立法权属于中央，即国家立法权——立宪权和立法律（狭义）权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使。国务院制定的行政法规、地方立法机关制定的地方性法规都不得与宪法、法律相抵触。虽然自治法规可以有与宪法、法律不完全一致的例外规定，但制定自治法规作为一种自治权必须依照宪法、民族区域自治法和立法法所规定的权限行使，并须报全国人民代表大会常务委员会批准或备案。这些制度实质上确保了国家范围内只存在一个统一的法律体系。同时，中国还实行中央统一领导和地方适当分权的治理制度，在立法体制上存在中央和地方两个立法权等级。中央立法权起主导作用，地方立法权则是为了执行和补充国家立法而行使，是中央“一元”性质的立法权的进一步具体化。

中央和地方立法权限的划分还通过多层次和多类别两个特征进一步表现出来。

所谓“多层次”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方的有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章。全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其所属部门、一般地方的有关国家权力机关和政府在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有着级别之差，但这些不同级别的立法和规范性法文件并存于现行中国立法体制中。

所谓“多类别”是指上述立法及其所制定的规范性法文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和港澳特别行政区的立法及其所制定的规范性法文件，在类别上有差别。之所以要在“中央统一领导（一元）”、“分权（两级）”和“多级（多层次）”的提法之外，又使用“多类”的提法，是因为仅用“统一领导”、“多级（多层次）”的提法不能概括现行中国立法体制的全部主要特征。因为：第一，自治法规（自治条例、单行条例）和港澳特区的法律既属地方规范性法文件范畴，又不同于地方性法规和地方政府规章，在立法上把它们划入同等级别未必妥当；第二，在法的效力上，行政法规一般能在全国有效，而自治立法和特区立法产生的规范性文件不能在全国有效，因此行政法规比后两者高一级；但自治立法和特区立法产生的规范性文件并不需要像一般地方性法规那样必须以行政法规为依据，在这一点上又不能说它们比行政法规低一级；但如果把它们看成与行政法规平级或在级别上高于地方性法规，显然也不妥。鉴于这些原因，有必要使用“类”的概念。

中国实行现行的立法体制有深刻的国情根据。首先，中国是中国共产党领导的国家，法律是中国共产党领导下的人民意志的反映，因此，由中国共产党主导国家的最高权力机关全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，统一领导全国立法，制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，有利于政治代表者——中国共产党对整个社会的有效治理。其次，中国幅员辽阔，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况国家立法难以具体规定，因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法文件等。这种做法，也有利于调动地方或其他组织的积极性。再次，推行现有的立法体制也与1949年建国以后的经验教训和中国的政治历史传统有关。

【阅读材料】6.2　授权立法和自主立法

提示：随着社会的发展，传统的立法和立法权已经或正在发生新的变化，最为典型的是授权立法的蓬勃兴起，所谓授权立法是指拥有立法权力的机关在一定情况下，通过一定形式将本权授予其他机关或组织，由这些机关或组织在一定条件下行使。在有的学者看来，甚至还存在另一种更宽泛的立法形式，即自主立法。以下摘录博登海默所著的《法理学——法哲学及其方法》^[9]一书第七十节：“授权立法与自主立法”，供读者思考。

在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多样和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上过重负担和极度的紧张，这些任务中的细节与技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求对存在于该特殊领域中的组织问题与技术问题完全熟悉，以至由一些专家来处理这些问题要适当得多。由于诸如此类的原因，在现代立法机关常常将一些立法职能授予政府的行政机关、一个局或一个委员会或国家最高行政长官。一个立法机关将某些立法任务授予司法机关也是可能的。例如，在美国，国会委托美国最高法院承担制定供联邦地区法院使用的程序规则的任务，在许多州的立法机关也通过了同样的授权法案。近几十年来，美国国会一直广泛地将立法权力授予美国总统和各种行政管理机关。

……

必须把授权立法同自主立法区别开来，即使这两种立法类型间的界限有时会变得模糊不清。所谓自主，我们乃是指个人或组织制定法律或采取与法律性质基本相似的规则的权力，而不是指官方的这种权力。古罗马的一家之长曾被赋予可以为其家庭成员与奴隶制定法律的广泛权力。……在中世纪，罗马天主教会享有高度的立法权，甚至在某一时期，罗马天主教会的独立与主权曾可以同世俗国家的独立与主权相抗衡，甚或超过了后者的权力……另外，私有企业和其他公司在今天拥有颁布有关调整公司内部关系的公司章程与规则的权力，而且法院也常常承认这些章程与规则可以决定该公司成员的权利与义务。……

在当今社会中仍存在或可能存在着这种自主立法的空间，这种状况源于这样一个事实，即使是一个拥有大量立法权力的国家，也无力制定出有关每一件事与每一个人的法律。政府法律仍留下了大量的真空领域，而这些领域则必须或能够通过私有或半私有的立法权力的行使而得以填补。

【阅读材料】6.3　拥有立法权的“较大的市”

在我国城市系列中，有中央政府直辖市、省会城市、特区城市、设区城市（地级市）和县级市等5个类别。另外，还有国务院特批的经济计划单列城市（副省级城市，目前有十多个），其中既有部分省会城市，又有部分非省会城市。而“较大的市”是一个法律概念，是指除直辖市以外有立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院特批的设区城市。

《立法法》对“较大的市”作了明确的规定，即（1）省（自治区）人民政府所在地的市；（2）经济特区所在地的市；（3）经国务院批准的其他城市。这三类城市的人民代表大会及其常务委员会根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省（区）的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规，报省（自治区）人民代表大会常务委员会批准后施行；其政府可以根据法律、法规和地方性法规，制定规章。在《立法法》制定以前，较大的市仅特指上述第三类城市，它由国务院根据省（区）人民政府的请求而个别批准确认，从而授予这些城市地方立法权。第一类城市的立法权早已在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中确定，第二类城市则由全国人大专门授权而享有立法权（从1992年到1996年已先后向深圳、厦门、珠海、汕头四个特区授权）。

目前，我国的“较大的市”有49个，其中省会城市27个、经济特区城市4个、国务院批准的其他城市18个。国务院先后4次批准19个城市为“较大的市”（其中重庆于1997年3月升格为直辖市）：1984年10月批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市；1988年3月批准宁波市；1992年7月批准淄博、邯郸、本溪市；1993年4月批准苏州、徐州市。可见，“较大的市”并不单是就城市规模而言，温州、泉州等城市在城市面积、人口、经济总量等方面早就超过了上述许多较大的市，但至今未被批准为“较大的市”；较大的市与计划单列市也不是同一概念，目前非省会的“较大的市”中只有大连、青岛、宁波为副省级计划单列市。

成为“较大的市”除了可以提升城市的规模和影响力以外，还具有重要的法律意义：“较大的市”的地方人民代表大会可以制定一些适应地方经济发展的规范性文件，以规范市场经济秩序，从而可以营造良好的区域性的法制环境。另外，“较大的市”的政府规章在其执行的效力，以及接受行政复议和行政诉讼的审查方面，也与一般城市存在差异，享有更多的特权。