村民委员会组织法与基层民主法制建设

村民委员会组织法与基层民主法制建设

《中华人民共和国村民委员会组织法》是1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议通过的,是在全面总结1987年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实践经验的基础上制定的。这个法在全民中公开进行了讨论,经过全国人大常委会3次会议审议才通过,是一个符合中国国情,符合广大农村实际,符合9亿农民心愿的十分重要的法律。

讲6个问题:①关于村民自治;②关于村民委员会;③关于村民委员会的选举;④关于村民会议和村民代表会议;⑤贯彻执行好村民委员会组织法,加强基层民主法制建设。

一、关于村民自治

“保障农村村民实行自治”,是制定本法首要的、直接的、根本的目的。

1.什么是自治?所谓自治,就是自己处理自己的事务,自己管理自己,是相对于“他治”而言的。这里的“自己”,指的不是一个自然人,指的是“在一定的自治区域或者自治组织内的所有成员”。自治作为一种社会、政治制度和管理方式,是指一个主权国家在一定社会区域或者社会组织内,其社会成员根据国家宪法和法律规定,对自己内部的事务享有决定权,实行自我管理的制度。

自治的基本要素是:自治区域、自治组织、自治成员、自治权和自治制度。自治区域,指实行自治的区域或者范围。自治组织,指实行自治的组织机构。自治成员,指自治区域或者组织内参与自治活动的人员。自治权,指自治组织和自治成员处理内部事务的决定权或者管理权。自治制度,指对自治事务实施管理的基本程序规则和规范的总和。

在自治的实践中,存在着不同的自治类型。目前,各国所实行的自治类型,主要有3种:①地方自治。这是目前西方一些国家实行的地方政权制度,是中央和地方分权的一种形式。比如美国的州,就是地方自治,可以制定法律。②民族地方自治。这种自治制度主要实行于我国,特点是民族自治机关同时也是地方国家政权机关,既有政权职能,又具有自治性质。③基层群众自治。这是基层群众广泛参与公共事务,实行直接民主的一种制度。它的组织形式,在城市是居民委员会,在农村是村民委员会。这种自治制度是具有中国特色的自治形式,是基层民主实践的产物。

2.什么是村民自治,它的实质是什么?

什么是“村民”?村民就是户口在本村的公民(包括嫁到本村的妇女,招到本村的郎,户口在本村的;包括外出打工户籍在本村的),不包括驻村的企事业单位、群众团体,但户口不在本村的人员。村民自治是属于农村村民以村为自治区域的,实行村民自己管理自己的自治,是一种具有中国特色的农村基层民主政治制度。它的特点是:①自治组织的成员是农村的村民,以农民为主体的自治。②自治的决策内容是村民根据国家法律自己管理本村的事务,其范围是与本村村民群众利益相关的村务。③自治组织本身不是政权机关,只行使单一的自治职能。④村民自治组织的领导人不属于国家公职人员,不经过政府机关的任命程序,而是从本村有选举权和被选举权的村民中直接选举产生。

村民委员会组织法规定的“村民自治”其实质主要是三原则,即村民自治原则、直接民主原则、由民做主原则:

——村民自治原则。自治的实质,就是由农民群众自己组织起来,发动群众,依靠群众,自我管理、自我教育、自我服务,自己的事自己做,大家的事大家办,共同办理好本村的各项事务。在村民自治中,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会组织法的立法宗旨,村民委员会的性质和任务,集中体现的一点,就是切实保证村民实行自治。这里,有几个问题应当正确认识:①既然村民委员会是群众性自治组织,由村民实行自治,那么是不是村民就可以想怎么办就怎么办,不受国家政策和法律的约束。这种认识是片面的。应该明确,村民办理自己的事情是在法律许可的范围内进行的,是依法进行的自治。②村民委员会既然是群众自治组织,那么,乡镇人民政府就不能管村民的事情。乡镇人民政府开展工作,自治组织也不协助不帮助。这种认识也是不对的。的确,村委会是群众性的自治组织,不是乡镇政府的分支机构,也不是乡镇在下边的“腿”,但是村委会是在乡镇政府管辖范围之内的村民自治组织,是乡镇政府开展工作的直接对象。因此,村委会应当自觉依法协助乡镇政府开展各项工作。③村委会能不能由某些人或者某一个人说了算?不能!凡是涉及全体村民共同利益和村里工作的大事,都应经过村民认真讨论,民主协商,共同决定,不能由村民委员会少数人说了算,不能把村民自治理解为村委会成员几个人的自治,村委会必须根据村民会议或者村民代表会议的决议进行工作,根据全体村民的意愿进行工作。④村民委员会是基层群众性自治组织,不是一级政权组织,也不是一级行政组织。因此,乡镇人民政府与村民委员会的关系不是上下级的领导关系,而是指导、支持和帮助的关系。乡镇政府应当尊重村委会的法律地位,指导、支持村委会依法做好本村的各项工作。而村委会有法定义务协助乡镇政府做好本行政区域内的各项工作。

——直接民主原则。直接民主是相对于间接民主来讲的,是指国家公民直接参加管理国家的一种民主形式。村民委员会组织法规定的体现直接民主原则的主要有两个方面,一方面是选举:村民直接选举村民委员会成员,村民委员会主任、副主任和委员的候选人的提名和确定,由村民充分酝酿,提名推荐,并且经过反复协商,按照多数村民的意见确定正式候选人;由有选举权的村民过半数投票,候选人获得参加投票的村民的过半数的选票始得当选。另一方面是罢免:对不称职、严重违法乱纪、失去村民信任和拥护的村民委员会成员依法罢免。另外,在民主决策、民主管理、民主监督方面也体现了直接民主。

——由民做主原则。就是由过去的干部“替民做主”“让民做主”转变为“由民做主”,真正还权于民。对关系到全体村民利益和村内工作的大事,必须由全体村民共同讨论决定,由村民自己当家作主。村民自治的主体是村民群众,由村民会议按照少数服从多数的原则决定问题。

3.为什么要实行村民自治?

①村民自治是我国9亿农民的伟大创造。1980年,在“政社合一”体制解体过程中,广西罗山、宜山的农民率先创造了村民委员会这种村民自治组织形式。在实践中,农民确立了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村民自治的民主原则。村民自治制度,包括直接选举制度、村民民主议事制度、村民会议与村民代表会议制度、村务公开制度,都是农民创造出来的。村民自治是以村民为主体,以村民自愿为前提,由村民自己进行的制度,是宪法赋予农民的民主权利的体现。

②村民自治是符合我国国情的科学抉择。村民自治作为广大农民群众实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度,它的产生不是主观臆断的产物,而是中国共产党根据我国国情和广大农民群众的实践做出的科学抉择。村民自治是农村经济体制改革的必然要求。1978年党的十一届三中全会之后,党在农村推行了一项具有历史意义的重大改革措施,即建立以家庭联产承包为主要形式的生产经营责任制。这种体制的推行,理顺了农村最基本的生产关系,使农户获得了充分的经营自主权,也使得原来那种干部任命制,生产、分配以集体为单位的管理体制失去了依托。同时,得到经营自主权的农民随着政治环境的变化,以及受经济利益的影响,开始以前所未有的政治热情关注自己的切身利益,关注村中事务的管理,关注村干部的行为方式,迫切要求参政、议政,用政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。正是在这种背景下,村民委员会这种村民自治组织,应运而生。村民自治是解决农村社会问题、化解人民内部矛盾的有效途径。当时,中国农村正处于经济转型时期,新旧体制交错,社会问题和矛盾层出不穷。在一些地方出现了诸如社会治安混乱,宗族、帮派势力抬头,赌博、封建迷信等社会丑恶现象死灰复燃,公益事业无人关心,公共事务无人管理,森林、水土资源破坏严重,党和政府布置的任务难以落实,以及邻里纠纷、家庭矛盾等等问题,其中干群矛盾尤为突出。这些问题的解决,既要靠加强制度建设,也需要加强法制宣传,使广大干部群众知法守法,履行应尽义务,学会运用法律保护自己的合法权益。而村民自治,无论是在村干部的产生、村中大事的决定方面,还是在村中事务的管理和对村干部的监督方面,都采取了直接民主的方式,这对于理顺群众情绪、解决群众纠纷、密切干群关系和调动农民积极性诸方面,都有其他组织不可替代的作用。可以说,村民自治的产生,是我国农村基层民主政治建设发展的必然,村民自治是农村的一条发展之路、文明之路、富强之路。

二、关于村民委员会

1.村民委员会的性质、自治范围和职责任务

①性质。村民委员会组织法第2条第1款规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。法律规定的村民委员会的性质就是村民自治。这种自治组织不是地方自治的组织形式,也不是民族自治的组织形式,而是基层群众性自治组织形式。村民自治就是村民的“自我管理、自我教育、自我服务”。要实现村民的“三自”,就离不开法律规定的“四个民主”。这里的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定,并不是仅仅指村民委员会成员间的民主,而是全体村民的民主。“四个民主”是村民委员会必须遵循的自治原则,又是实现村民“三个自我”的基本途径。村民委员会有两个互为一体的根本性质,这就是它的自治性和民主性,它的自治性通过它的民主性来体现和实现;它的民主性则是由它的自治性来决定。

②自治范围。哪些事项是属于村民自治范围内的事项?主要有:(1)村民委员会的设立、撤销、范围调整(由乡镇政府提出,经村民会议讨论同意后,报县人民政府批准);(2)村民委员会成员的直接选举和罢免;(3)村民会议的组成和召开;(4)村民委员会对村民会议负责并报告工作,村民会议对村民委员会工作报告的审议,对村民委员会成员工作的评议;(5)村民小组长的推选产生;(6)法律规定的村民委员会提请村民会议讨论决定的事项,第19条规定有9项;(7)村民代表的推选和村民代表会议的召开,村民会议授权村民代表会议的授权事项;(8)法律规定的村民委员会职责、任务、权利和义务的实行和履行。

③职责任务。主要是:(1)办理本村的公共事业和公益事业,调解民间纠份,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的要求、意见和建议。办理公共事务主要是指修路、架桥,修建卫生设施等为满足本村村民生活和生产的需要所兴办的各类公共事项。公益事业主要是指与本村村民有关的福利性事业,如兴办敬老院、托儿所,开办医疗、保健、养老、退休等福利事业,开展文体活动等。公共事务和公益事业的受益者,主要是本村村民。(2)协助乡镇人民政府开展工作。(3)支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村的生产服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。(4)村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法的权利和利益。(5)依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境。(6)宣传宪法、法律和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务,发展文化教育,促进村和村之间的团结、互助,开展社会主义精神文明建设活动。(7)多民族村民居住的村,村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助。

2.村民委员会与乡镇人民政府的关系

按照第4条规定,乡镇政府与村委会的关系,不是领导关系,而是指导、支持和帮助的关系。

乡镇政府对村民委员会不能像过去对待行政组织那样,采用行政手段领导村里的工作,而是要从法律、政策、工作上给予指导,比如,指导村民委员会正确理解和贯彻国家法律法规和党的方针政策;指导、支持村民委员会教育村民自觉履行公民义务,积极完成征兵、交纳税款、计划生育等工作任务;依法指导村委会换届选举、干部培训等工作;帮助和指导村民委员会抓好经济建设、发展商品生产,搞好农业生产、水利建设、林果生产等方面的工作;指导村民委员会抓好综合治理,加强民主政治和文明建设;指导村委会制定本村建设规划,办好文教卫生等公共事务和公益事业;帮助、指导村民委员会制定实施村民自治章程和村规民约;支持村委会发展多种形式的合作经济组织,健全服务体系,搞好产前、产中、产后服务;指导村民委员会妥善处理对外各方面的关系,正确处理与其他村级组织的关系,积极支持青年、妇女、民兵组织的工作;维护村委会的法律地位,支持村委会的工作。法律明确规定乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”乡镇政府对村委会的自治事务,既不能代替,也不能不管不问,有法定的指导、支持、帮助的义务。

另一方面,村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。村委会对乡镇政府的政务工作,也不能因为这些工作不属于村民自治事务而置之不理,也有法定的协助义务。村民委员会如何协助乡镇政府开展工作呢?主要方式有:(1)发挥村民自治组织的作用,通过村民会议、村民代表会议、村民代表、村民小组长、村委会下属委员会,协助政府开展工作;(2)实行村委会成员岗位目标责任制,根据村委会三年任期目标,按主任、副主任、委员、组长、经济组织负责人分工定责,实行联绩计酬,调动村委会成员协助政府工作的积极性;(3)实行村民委员会民主办事制度,通过村民会议民主决策,实行村务公开,实行民主监督,增强协助政府工作的内在动力;(4)开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;(5)制定和执行《村规民约》,通过民主讨论协商,坚持村民自愿的原则,制定上合国情、下符民情的《村规民约》,统一村民思想,规范村民道德行为,为协助政府工作创造稳定的社会秩序;(6)完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,合理调整土地、果树等各业承包合同,对村办企业实行厂长负责制,签订产值利润合同,保证集体收入稳定增长,增强协助政府工作的活力;(7)积极建立社会化服务体系,可以组建农机、科技、工业、畜牧、蔬菜等服务组织,采取有偿服务与无偿服务相结合的办法,为村办企业和村民提供物资供应、产品销售、技术咨询指导、人员培训、机耕播种、灌溉土地、选留良种、畜牧兽医等方面的生产服务,保证完成政府下达的各项生产任务。

3.村民委员会与集体经济组织的关系

村民委员会应当尊重集体经济组织依照法律进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法的权利和利益。村委会要帮助经济组织解决生产中的困难,如提供生产资料供应、生产费用的筹措、水利电力、农业科技、信息往来、生产销售等方面的咨询和服务,搞好社会化服务。

集体经济组织也要向村民会议报告生产经营、企业收支和扩大生产等方面的情况,自觉接受村民委员会的民主管理。

4.村民委员会的设立、组成、撤销

法律规定,村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治的原则设立。我国幅员辽阔,各地经济文化发展很不平衡,各自然村的规模也不一样,有的几百户甚至上千户,有的只有几户。有的地方,许多生产、生活、福利设施和集体财产都是几个自然村共有的,在许多方面村民们有着共同的利益。因此,设立村民委员会的范围,既要考虑到户数和总人口的多少,又要考虑到集体财产权的所属范围;既要考虑“便于村民自治”,又要考虑保全村民的集体财产和集体企业不被分割和破坏。各地要从当地实际情况出发,确定村民委员会的设立范围。规模不宜过大或者过小,过大过小的规模都不利于村民开展自治活动。

根据法律规定,任何有关村民委员会的设立、撤销、范围调整等问题,首先由乡镇人民政府提出设立或者变更方案。其次经该村村民会议讨论同意。最后报县人民政府批准,要严格按照这三个法律程序办理,任何机关或者个人都不得自行决定村民委员会的设立、撤销和范围调整。

村委会由主任、副主任和委员3—7人组成,其中要有适当的妇女名额。在多民族村,要有较少数民族的成员。村委会组成应是单数,因为决定问题采取少数服从多数原则。经过村民直接选举产生。

村委会成员不脱离生产,是属于不脱产的村干部,根据情况,可以给予适当补贴。因为他们要为村民服务,要组织村民,执行村民会议决定的事情,势必影响他们自己的收入,所以给予适当补贴是合理的。对于村委会成员,应当区别不同情况,按常年工作量的大小和误工的多少,分别给予适当的补贴。享受补贴的人数、标准和办法,应根据村的规模、经济条件和职务、工作表现,同时参照当地人民政府的有关规定,由村民会议或者村民代表会议决定,报乡镇人民政府及有关部门备案。

5.村民小组

村民委员会组织法规定,村委会可以按照村民居住状况分设若干村民小组。村民小组是村民开展群众自治活动的基层组织,是村民委员会联系村民的桥梁和纽带。村民小组一般以15户到20户左右比较适宜。对于那些范围较大,人口较多,村民居住比较分散或者由几个自然村组成的村委会,可以分设若干个村民小组。

村民小组长由村民小组会议推选产生。村民小组过大,经本组村民同意,可以增设1名副组长,协助组长工作。组长、副组长的任期同村民委员会相同,每届任期3年,可以连选连任。

三、关于村民委员会的选举

村民委员会成员的组成,是村民自治开展好坏的关键环节。村民委员会成员是依据宪法赋予的权利,在村民委员会组织法规定的具体范围内,由全体村民在直接、平等、差额、择优的原则基础上选出来的,是村民行使民主选举权利的具体体现,任何组织和个人指定、委派、撤换村民委员会成员,都是无视和干涉村民履行村民民主权利的行为,是违法的,必须禁止,情节严重的要依法给予处理。

村民委员会每届任期3年,对已届满迟迟不举行换届选举的村民委员会,乡镇人大和政府要督促他们举行换届选举。村委会的成员不经过换届选举就继续连任,是不符合法律规定的,应该予以纠正。

村民委员会组织法关于村民的选举权和被选举权的资格规定,同宪法和选举法中有关选民资格的规定基本一致,主要包括年龄、政治权利和户籍三个方面的要求。年龄是年满18周岁,“政治权利”是“依照法律被剥夺政治权利的人除外”,户籍是指持有当地农村户口的农民。

村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会的成员由村民会议或者村民小组推选产生,一般3—5人,最多5—7人。村民选举委员会的组成人员名单应报乡镇人民政府备案,并接受乡镇选举委员会的指导。村民选举委员会的职责:①制定选举工作方案,组织村民学习法律、法规和有关文件;②确定和培训选举工作人员;③审查、登记选民,公布选民名单;④组织选民酝酿、推荐、协商候选人,确定并公布正式候选人名单;⑤与选民商定选举形式和投票方法;⑥确定选举日期、地点,召开并主持选举大会;⑦解答选民提出的有关选举方面的问题;⑧组织投票,确定选举结果是否有效,公布当选的村民委员会成员名单,并报乡镇人民政府备案;⑨总结选举工作,整理、建立选举工作档案;⑩承办选举工作中的其他事项。

村民选举委员会的产生必须经过三个步骤:一是村民选举委员会的人选,要事前在本村村民中充分酝酿;二是村民选举委员会成员须由村民会议或者村民小组推选产生;三是村民选举委员会组成人员名单报乡镇人民政府备案,并接受乡镇选举委员会的指导。

村民委员会选举主任、副主任、委员,都实行差额选举,实行无记名投票。候选人产生的方法,可以是村民直接投票预选产生,也可以由村民联名提名产生,一般要经过人数确定、村民酝酿、提名、产生、公布几个阶段。主任、副主任的正式候选人的人数比应选人数至少多1人,委员的正式候选人人数比应选人数多1至3人,实行等额选举是违法的。酝酿讨论候选人,可以采取多种方式进行,但村民选举委员会不能指定或者暗示具体候选人,要充分尊重村民的意愿。提名村民委员会成员候选人的方式主要有两种,一是村民个人通过投票直接提名,二是由村民联名提名,填写“联名提名候选人表”,是按主任、副主任和委员的不同职务分别提名,还是不分职务一起提名,由村民选举委员会在广泛听取村民意见后确定。正式候选人的产生,可以预选。预选有两种方法:一种是有候选人的预选,即将村民推荐产生的初步候选人名单印在预选票上,村民在初步候选人中推选自己满意的作为正式候选人;另一种是未有候选人的预选,即给每位选民发一张白纸,按村民委员会规定的主任、副主任、委员三种职务的正式候选人人数的要求提名推荐,有的地方称为“海选”。无论哪种方式、都采纳“简单多数”办法,按得票多少来确定正式候选人。村民委员会,对预选应严密组织,尤其是总监票员、监票员、唱票员、计票员要经过选民推选,划票可在秘密写票处进行,当场公开唱票、计票,预选结果当场公布,增加透明度。正式候选人名单要张榜公布,排列顺序可以有两种:一种是按候选人的姓氏笔划由少到多的顺序排列名单;一种是以预选得票多少的顺序排列。

确定正式候选人之后,举行正式选举。认定选举是否合法有效,可以从6个方面衡量:①有选举权的村民过半数投票,选举有效;如果没有过半数,则选举无效。②选举是否体现了直接、差额、无记名投票的原则。③所投选票总数多于参加投票的选民总数时,选举无效,等于或者少于选民总数时选举有效。④正式候选人是否依法产生,有选举权和被选举权的村民名单,是不是在选举日的20天以前公布?正式候选人的法定年龄、政治权利是不是具备?⑤投票是否依法定程序进行,无故随意提前或者推迟选举日的投票选举无效;必须由选民投票,由工作人员收票的选举无效;必须当场、当天开票箱,会场外开票箱、隔夜开票箱的选举无效。⑥当选票数的计算是否正确。

无效选举,是指村民委员会在选举工作中,违背选举法的规定,或者因选举委员会工作失误、选举程序违法等造成的选举结果失效的选举。一般包括选举整体无效和个别具体当选人当选无效两种情况。整体选举无效的处理:一是重新选举。重新确定选举日,重新进行选民登记,重新组织选民提名和酝酿候选人,重新投票选举。重新选举不得按另行选举或者补选处理。二是局部纠正。选举过程中某一环节的违法或者失误造成的,通过纠正违法或者失误的环节就可以使整个选举有效。三是个别具体当选人当选无效的处理。因个别当选人在选举活动中利用非法手段拉取选票或者破坏、扰乱选举造成当选无效的,取消其当选资格。造成的缺额,在原初步候选人中重新酝酿协商,确定正式候选人,组织重新投票选举。重新投票选举仍实行差额选举,其候选人从上一次选举的未当选人中按得票多少的顺序确定。

另行选举,又叫再次选举,是指在村民委员会第一次投票选举中,当两名同一职务的正式候选人得票数相等,而不能确定谁当选时,或者产生的当选人数少于应选名额时,为确定谁当选和选出不足的名额,而组织的再次投票选举。

另行选举不是补选。另行选举是新一届村民委员会还未组成之前的应选人数缺额的选举,是选举大会的延续;而补选是村民委员会已组成,在任期内因故出现缺额而举行的选举。另行选举又不同于重新选举,重新选举是由无效选举造成的二次选举。另行选举是在选举中出现的一种正常现象,并非是由违法选举所造成的。另行选举也要实行差额选举,由获得参加投票选举的选民数的半数以上选票为当选。经过多次另行选举投票,当选人仍不足应选名额时,当选人数已达3人的,可以组成新的一届村民委员会,不足名额可以暂缺;当选人数不足3人,无法组成新一届村民委员会的,暂由原村民委员会主持工作,直至依法补齐为止。但不得以村民会议或者村民代表会议的形式进行再次选举。另行选举结束后,村民选举委员会向县、乡两级人民政府报告另行选举结果,并报县民政局备案。

投票方式可以分为选举大会集中投票、分设投票站投票、设流动票箱投票三种方式。投票站可设一个或者多个。投票站只接受投票,不得开箱计票。流动票箱是为老、弱、病、残和有其他特殊原因不便到中心会场或者投票站投票的选民设立的。应由3名选举工作人员携带,登门接受选民投票。流动票箱不得在中心会场外开箱计票。

在村民委员会选举中,除投票方式外,还有一个投票次数问题。有两种做法:一是一次性投票,即选民按所选职务分别划票,一次性投进票箱。二是分次投票。即先投村委会主任的票;选出主任后,再投村民委员会副主任的票;选出副主任后,再投村委会委员的票。实行一次选举三次投票。或者先选出村委会成员,再由选民在当选的成员中选出主任、副主任。

外出打工或者经商的村民,可以委托投票。要填写“选民委托投票证”。被委托人代为他人投票,最多只可代3人投票,不能超过3人。要在选举日当天持“选民委托投票证”领取选票,填写选票并投票。外出无法返回参加选举,又不愿放弃选举权利,也不愿委托他人代为投票的,村民选举委员会在公布正式候选人之后,立即组织办理“函投”。村民选举委员会在接到“函投”选票后,应在选举大会上当场宣布发出的“函投”选票数,回收的票数及投票者姓名,然后将“函投”选票当众投进票箱。

在选举中,如何向选民介绍正式候选人,是一个重要问题。一般有两种方式介绍。一是村民选举委员会的介绍。在正式候选人名单公布之日起,到投票选举之前结束。通过口头介绍——开会,或者书面介绍——把候选人的有关情况印成书面材料发给选民。介绍应当注意平等、客观和公开。即对每位候选人的情况介绍的广度、深度以及介绍形式和手段的利用,应大体相同,不能厚此薄彼,而且要实事求是,公开进行。另一种介绍是正式候选人的自我介绍,即在村民委员会组织召开的选民大会或者村民代表大会上,由候选人在大会上发表治村演说,回答村民提出的问题,也可以说是“竞选”。这是候选人向村民直接介绍自己和充分展示自己才能的好机会。从各地的实践来看,在候选人自我介绍的过程中,比较容易发生的问题是各种形式的不正当竞争行为。如有的候选人通过请客、送礼等手段,扩大自己的影响;也有的利用家族、宗族、宗教势力和派系冲突,扩大自己的势力;还有极少数人用花钱“买选票”的办法,收买人心。这些,必须采取措施防范。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的,其当选无效。同时村民对这种妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,有权举报,向乡镇人大和政府或者县级人大常委会和县政府及有关部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。比如,在投票选举中徇私舞弊或者利用非法手段强迫、诱使选民投某些人的票或者利用职权随意取消一些选民的资格;或者任意更换正式候选人;或者由少数人决定推迟选举时间;或者违法宣布选举结果无效;或者用欺骗、贿赂、伪造选票等手段获取选票。这些都是违法行为,都应当依法处理。

四、关于村民会议和村民代表会议

村民委员会组织法规定:“村民会议由本村18周岁以上的村民组成。”它是村民最高权力的象征。村民会议可以有两种形式;一种形式是由本村18周岁以上的村民参加的会议,法定人数是过半数以上的人数参加有效。第二种是由每户派代表参加的会议,法定户数是2/3以上的户的代表参加会议有效。这两种形式的会议,通过决议都要有到会人员的过半数,或者到会代表的过半数通过才有效。必要时,可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众团体代表列席会议,他们可以就涉及到与他们利益相关的事情发表意见,但他们没有表决权。

村民会议与村民委员会的关系应当是,村民委员会必须经过村民会议选举产生,村民委员会向村民会议负责并报告工作;村民会议有权每年听取并审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会的工作。村民会议有权监督村民委员会的工作,监督、评议村民委员会成员的工作,直到对村民委员会成员实施罢免。

村民会议由村民委员会召集;有1/10以上的村民提议召开村民会议,村民委员会也应当及时召集村民会议,不得拖延召开。如果村民委员会不及时召开村民会议,村民有权向当地党委和人民政府反映,请求他们给予支持和帮助,或者向县级以上地方各级人大常委会申诉。

村民委员会必须提交村民会议讨论决定的事项,主要有:

①乡统筹的收缴办法,村提留的收缴及使用。

②本村享受误工补贴的人数及补贴标准。

③从村集体经济所得收益的使用。

④村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案。这里指的是“三提五统”之外的经费筹集。“三提五统”是指公积金、公益金、管理费等村提留和乡统筹五项即乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路的经费。

⑤村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案。

⑥村民的承包经营方案。

⑦宅基地的使用方案。

⑧村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

⑨投票表决罢免村民委员会成员(要有本村1/5以上有选举权的村民联名或者1/2以上的村民代表联名,提出罢免要求;要有村民过半数通过,罢免要求通过后,报乡镇人民政府和县民政部门备案)。

⑩制订村规民约、自治章程。这是根据村民委员会组织法和地方性法规、国家政策,结合本地实际制定的涉及村风民俗、社会公共道德、社会公共秩序、遵纪守法和社会治安管理等方面内容的综合性规定,是层次最高、内容最全、结构最完整的规章,被称为农村“小宪法”。它规定村中的各种政治关系、经济关系和社会关系。原则是不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。

村民代表会议

在村民会议闭会期间,可以由村民委员会召集村民代表会议,讨论村民会议授权的事项。这是村民会议的一种补充形式,解决了村民会议召开难、议事难和决策难的问题。村民代表产生的办法有两种:一种是以村民小组为单位,推选一名或者多名代表;一种是按相邻村民的一定户数推选一名代表。采取哪种办法要由村民选举委员会或者村民委员会决定。在召开村民代表会议前,村民委员会应将所有要讨论的事项在村内公告。村民代表要在所代表的村民中广泛听取群众意见,开会时,要如实反映群众意见,切不可只发表个人意见。

五、贯彻执行好村民委员会组织法,加强基层民主法制建设

1.必须坚持和加强党的领导

村民委员会组织法第3条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”党的十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出:“扩大农村基层民主,要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行,充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用。”开展村民自治活动,为什么必须充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用?首先,是由党的性质和地位决定的。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,是执政党。坚持党的领导是一条不可动摇的政治原则。第二,是党在社会主义初级阶段的基本路线决定的。基本路线就是“一个中心两个基本点”,即以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放。而四项基本原则最重要的就是坚持党的领导。农村实行村民自治也不例外。第三,是由农村工作实际决定的。一个村子,就是一个小社会。这里既有政治工作,也有经济工作;既有社会管理工作,也有大量群众工作,头绪多、事情杂、任务重,必须要有一个坚强的组织来协调。实践证明,只有党的基层组织能担此重任。第四,是由推行村民自治的艰巨性决定的。实行村民自治,在我国是一个新生事物,要改变长期形成的靠行政手段和长官意志办事的领导模式,由农民自己管理自己,自己教育自己,自己为自己服务,要改变目前的传统观念和习惯势力,克服种种困难。这些都离不开党的领导和协调。

乡(镇)、村基层党组织在村民自治中的领导核心作用,主要体现在三个方面:一是政治领导。就是在政治上保证村民委员会必须在党的路线、方针、政策的指导下,在国家法律、法规规定的范围内开展工作。为此,乡(镇)、村党组织自身首先要认真贯彻执行党的路线、方针、政策,要在宪法和法律的范围内活动,要支持村民委员会依法实行村民自治。对于从事非法宗教、宗派和民族分裂活动的,要坚决制止和依法查处。二是思想领导。党组织要做好村民的思想政治工作,用社会主义思想占领农村阵地;教育党员和群众正确处理国家、集体和个人三者之间的利益关系;对农民进行社会主义理想、道德、科学文化和民主法制教育,培养他们成为社会主义新型农民。三是表率作用。基层党组织及其成员以及广大党员要带头遵守宪法、法律和法规,靠模范带头推动村民自治工作。

村民委员会是基层群众性自治组织,村党支部是党的基层组织,这是性质不同的两种组织,不能相互混淆,在职责上要明确区分,各司其职,各负其责。该由村党支部组织的工作,就由党支部承担;该由村委会组织的工作,就由村委会去完成。在村民自治中,在与村民委员会的关系上,村党支部是在政治上、思想上进行领导,而不是在村民自治的具体工作和具体事务上包办代替,越俎代庖。

2.必须实行村务公开

村务公开制度是村民委员会建设也是基层民主法制建设的重要内容,是关系到村民委员会组织法能否得到贯彻,四个民主之一的民主监督能否得到落实的重大问题。“村民委员会实行村务公开制度”是法律的明确规定,必须执行。

村务公开的内容有哪些?根据法律规定,村务公开的内容主要有11项:①乡统筹收缴方法,村提留的收缴及使用情况;②本村享受误工补贴的人数、补贴标准及实施情况;③从村集体经济所得的收益及使用情况;④村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案及实施情况;⑤村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案及实施情况;⑥村民的承包经营方案及实施情况;⑦宅基地的使用方案及实施情况;⑧国家计划生育政策的落实方案及实施情况;⑨救灾救济款物的发放情况;⑩水电费的收缴情况;涉及到本村村民的利益、村民普遍关心的其他事项。总之,凡是涉及到村里的重大事项和村民普遍关心的问题都应向村民公开,都该提请村民会议或者村民代表会议讨论,按多数人的意见做出决定。

如何保证村务公开,要做好以下几点:①公开的内容要规范。一是公开的事项既要齐全,又要突出重点。如重大村务决策情况、财务收支情况、婚姻管理和计划生育情况、电价及电费收缴情况、宅基地发放情况、干部责任目标等,必须不折不扣地公开。其他的问题,只要是群众普遍比较关心的,也要公开。二是公开的项目要清楚。比如计划生育情况,包括年度人口规划,照顾生育二胎的指标、条件、名单,计划内生育名单,计划外生育费的征收及使用情况等,都要公开。这样村务公开就做到了大项清楚,小项明了,老百姓看了明白放心。②公开的程序要规范。一是公开前把公开项目的各种底数搞清楚。二是公开的情况要经过必要的审核,还要由村民公开监督小组审定。三是公开的结果要以一定的方式和群众见面,公开的内容直观明了,让村民一目了然。③村务公开的时间要规范。各个项目的具体公开次数和时间,根据公开内容的性质、群众关心的程度而定。比如,正常的财务收支情况,可每季度公开一次;而电费电价、每月收缴的情况,则每月公开为好。有些项目如宅基地发放等随定随公开。④公开的管理要规范。一是村务公开要有专人负责管理有关事务。二是建立公开事项的档案,便于上级了解公开的具体情况,也便于村民查阅、监督和质询。三是进行监督检查。有关人员每隔一段时间对各村实行村务公开的情况进行一次普查和抽查,发现问题及时解决。村务公开的结果要达到让群众满意,这是村务公开的根本目的,也是衡量村务公开工作好坏的标准。如果群众不满意,就要改进工作,直到群众满意为止。

如果村民委员会不及时公布应当公布的事项,或者公布事项不真实,村民有权进行查询,也可以向乡镇政府或者县政府及有关部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公开。村民也可以向乡镇人大主席或者县级人大常委会反映,县乡人大应当加强监督。经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担法律责任。

3.必须加强法律的学习和宣传,做到宣传到位,执法到位

组织村民学习法律,知晓法律,提高法律水平,增强法律意识,依法维护村民自己的权益。通过各种方式,加强宣传教育,做到家喻户晓,人人明白。

尤其是各级领导干部要带头学法、执法、依法办事,要转变作风,转变观念:

——各级党委要加强和改善党对农村工作的领导,在宪法和法律范围内活动,通过党员的模范带头作用,通过组织号召力,支持村民自治。

——各级政府要严格依法行政,转变观念和习惯,实现国家对农村由直接管理向间接管理,由主要依靠政府集中统一管理向由群众自我管理的转变。

——各级人大要加强执法监督,督促“一府两院”依法办事,支持村民自治。要对执法情况适时组织执法检查,对于干预村民自治,阻挠民主选举,不实行村务公开的,要提出解决办法和建议。

——各级法院、检察院要依法办事,支持和保障实现村民自治。