选举法和我国的选举制度

选举法和我国的选举制度

2004年10月27日第十届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》,第4次对选举法做了重要修改、补充和完善。此前,1979年五届全国人大二次会议通过的选举法进行过3次修正:1982年12月五届全国人大五次会议作了第1次修正;1986年12月第六届全国人大常委会第十八次会议作了第2次修正;1995年2月第八届全国人大常委会第十二次会议作了第3次修正。第4次修正后的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》一共11章53条。选举法是我国的重要的基本法律,它的制定和修订对发展和完善我国的选举制度,甚至对发展和完善人民代表大会制度,都具有极其重要的意义。

下面,我结合选举法,讲一讲我国选举制度的基本原则、选举制度的历史发展和做好选举工作等3个问题。

一、我国选举制度的基本原则

什么叫选举制度?对选举制度有广义和狭义两种理解。广义的选举制度是指一国选举各种人员的制度,不仅包括各级人大代表的选举,也包括省长、市长、县长和其他所有国家机关、人民团体以及企业事业单位的领导人的选举,直至包括车间主任、班组长的选举。狭义的选举制度,是专指一国选举国家代表机关的制度,仅指对全国人大代表以及地方各级人大代表的选举。我们这里讲的,是狭义的,仅指选举人民代表大会代表的制度。

我国选举制度的基本原则有哪些呢?按照我国现行宪法和选举法的规定,我国选举制度的基本原则包括:选举权的普遍性、选举权的平等性、直接选举和间接选举并用以及选民对代表的监督和罢免等等。这些原则涉及到选民的范围、选民和选民的关系、选民表达意志的形式以及选民和当选代表的关系等重大问题。现在具体讲讲这些原则:

1.选举权的普遍性原则

所谓选举权的普遍性原则,是指所有选民根据宪法和有关法律的规定,都能够不受限制的参加代表机关的选举。这里先要明确几个概念,即“选民”、“公民”、“选民资格”。根据我国宪法和国籍法的规定,凡是具有中华人民共和国国籍的人,都是中华人民共和国公民,包括住在国外的华侨,已经申请批准加入我国国籍的外国人。“选民”,这就有一定年龄的限制,就是凡是按照国家法律规定的年龄,享有政治权利的人,就有选民资格,这是世界各国的通例。可见,不是所有公民都是选民,但选民都是公民。取得选民资格,要享有政治权利,还要按照法律规定的手续,进行选民登记,经确认合乎条件,取得正式的选民证,这样的公民才叫选民,才取得选民资格。

选举权的普遍性原则,包括以下内容:

①选举权和被选举权的统一。选举法第3条作了规定。选举权是指选民参加选举活动,投票选举人大代表的权利,这也叫积极选举权。被选举权,是指选民可以被提名为代表候选人,并经正式投票,有当选为人大代表的权利,这也叫消极选举权。选举权和被选举权,在我们国家是统一的,即有选举权的人,也同时享有被选举权。

②选举资格年龄的规定是世界上最低的。选举法规定,中华人民共和国年满18周岁的公民,具有选民资格。为什么限定18周岁?因为从生理方面考虑,这个时候人的生理器官已经发育成熟,已经具备独立思考和判断的能力。从法律上说,就是具有了完全的权利能力和行为能力,能够以自己的行为来行使法律规定的权利,履行法律规定的义务。在资本主义国家,选民的选举年龄一般规定都比较高,而选举权的年龄和被选举权的年龄规定不一致。如美国,公民18岁享有选举权,而当选众议员的年龄为25岁,当选参议员的年龄为30岁。法国公民年满18周岁享有选举权,而当选国民议会议员的年龄为25岁,当选参议员的年龄为35岁。马来西亚规定取得选民资格的年龄为21周岁。

③不设特殊苛刻的限制。选举法第3条规定:“中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。”就是说,只要到了法定年龄、具有政治权利的中国公民,不管属于哪个民族或者种族,不管是男性还是女性,不管干的哪行职业,不管是什么阶级的家庭成员,不管信不信宗教或者信什么宗教(佛教、道教、基督教、伊斯兰教等),不管受没有受过教育,是大学也好,小学也好,文盲也好,不管拥有多少财产或者没有财产,也不管在当地居住时间的长短,一律都享有选举权和被选举权。这一点,充分证明我国的选举制度具有真正的普遍性。

在资本主义国家,这方面的限制是很多的。比如,关于财产资格,在第一次世界大战前,几乎所有资本主义国家的选举法中,都有这种限制。目前虽然大部分国家取消了这种限制,但少数国家仍有一些财产限制或者变相的财产资格限制。例如美国有的州规定,选民必须拥有财产,赤贫者和领取失业救济金、社会救济金的人不得参加选举。法国、比利时等国规定,无偿还能力的破产者不能取得选民资格。有些国家,还规定候选人必须交纳保证金,如日本的众议员候选人保证金为1000美元,参议员候选人保证金为2000美元。在法国,国民议会议员候选人的保证金为1000法郎。在英国,议员候选人要交纳150英镑的保证金,如果选举结果得不到该选区全部选票的1/8,则保证金全部被没收。这种财产资格的限制,实际上是从财产和资金上来限制无产阶级政党参加竞选的机会,限制广大劳动人民参加竞选。关于居住期限,大部分资本主义国家都规定选民必须在相应的选区中居住一个时期,才能获得选举权。如澳大利亚、法国规定居住期为1个月;英国为3个月;马来西亚、扎伊尔、新西兰为1年。最长的是挪威规定5年以上。美国有36个州为1年,11个州为6个月,3个州为2年。居住期限的规定,限制了劳动人民的选举权,因为在资本主义制度下,失业者、季节工、临时工,为了找工作,到处流动,无法在一个地方长久居住,实际上他们的选举权就被剥夺了。关于职业限制:阿根延规定军事人员无权参加选举,在科威特、叙利亚、突尼斯等国家,军队、警察和国民卫队成员都没有选举权。美国有20个州规定军人不能参加选举。关于性别,在资本主义国家,很长一段时间,妇女没有选举权,到19世纪末20世纪初,妇女才逐步获得了选举权,新西兰最早,是1893年,美国是1920年才赋予妇女选举权,瑞士1971年才承认妇女享有选举权。目前仍有一些国家妇女不能享有或者限制享有选举权。如科威特只有男子有选举权,危地马拉的妇女必须识字才有选举权。

④被剥夺政治权利的人除外的规定。选举法第3条第2款规定“依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”所谓依照法律,指的是依照中华人民共和国刑法的规定。剥夺政治权利,指的是对罪犯判的一种附加刑。刑罚的种类分主刑和附加刑。按照刑法的规定,“对于危害国家安全的犯罪分子应当附加剥夺政治权利;对于故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫等严重破坏社会秩序的犯罪分子,可以附加剥夺政治权利。”“对于被判处死刑、无期徒刑的犯罪分子,应当剥夺政治权利终身”。只要判处了剥夺政治权利这种附加刑的,不管是死刑、有期徒刑或者其他刑罚,在监狱内正在服刑,或者主刑已执行完毕出狱,都没有选举权和被选举权。这种人,在我国占18岁公民总数的比例是很小的。有一个资料,1953年第一次普选时,被剥夺政治权利的只占选举地区人口总数的1.52%,1981年县以下直接选举时,据1925个县级单位的统计,被剥夺政治权利的,只占总人口的万分之四,即0.04%。可见,选举权的普遍程度更加提高了。

⑤精神病患者不列入选民名单。选举法第26条第2款规定:“精神病患者不能行使选举权利的,经选举委员会确认,不列入选民名单。”这就是说,精神病患者本来享有选举权利,只是因为生理上的病态原因不能行使选举权的,经选举委员会确认,不列入选民名单。”这同被剥夺政治权利的人有本质不同。而且要注意,间歇性精神病患者,选举期间未发病,或者精神病好了,能够行使选举权利的,应当列入选民名单。再,是不是属于精神病,要由选举委员会根据有关证明确定,而不能由任何个人来定。这一点,在选民登记时要向选民讲清楚。

⑥对于未宣布停止行使选举权利的违法犯罪的人,准予行使选举权利。1983年3月5日全国人大常委会关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定早已明确:“下列人员准予行使选举权利:

“(一)被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;

(二)被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;

(三)正在取保候审或者被监视居住的;

(四)正在被劳动教养的;

(五)正在受拘留处罚的。”

这些人员参加选举,由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票,或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回选区参加选举。对这些人员作这样的规定,意义十分重大,既能够感化教育他们本人,也可以鼓舞、教育他们的亲属,这也是我国政权巩固的标志。这一点,往往有些选民认识不到,我们要多作宣传工作。

2.选举权的平等性原则

选举权的平等性原则指的是所有达到法定年龄的公民在平等的基础上参加选举,不允许任何人享有任何特权。主要表现在:

①男女选民在平等的基础上参加选举。妇女享有同男子平等的选举权利。

②每一个选民在一次选举中只有一个投票权。选举法第40条规定:“每次选举所投的票数,多于投票人数的无效,等于或者少于投票人数的有效。”“每一选票所选的人数,多于规定应选代表人数的作废,等于或者少于规定应选代表人数的有效。”这表明选民的选举权是平等的,不允许某一部分人有两个或者两个以上的投票权。

③各级人大代表名额的确定和代表的产生,都以一定的人口为基数,但又照顾到各种不同的情况,不搞一刀切。这里主要有这样两种情况:一是城乡之间,选举法规定,全国人大的代表,“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”。自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,“按照农村每一代表所代表的人口数4倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”选举法还规定,直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数,应多于市区每一代表所代表的人口数。这表明,农村一般每一代表所代表的人口数要高于城市每一代表所代表的人口数。二是民族之间,选举法规定,有少数民族聚居的地方,每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。根据聚居地少数民族总人口的不同情况,还规定了不同的比例。选举法对散居的少数民族的选举,也做出了明确规定。主要是:散居的少数民族应选当地人大的代表,每一代表所代表的人口数可以少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。这表明国家对少数民族给予充分照顾。

为什么对城市和少数民族要给予照顾?主要因为:①城市是我国政治、经济、科学、文化的中心,职业多、阶层多,每种职业、每个阶层都有它特殊的利益和要求,作为行使人民权力的人民代表大会,应该具有广泛的代表性。②我国13亿人口,80%在农村,工人数量远远小于农民数量,如果不这样规定,工人代表的人数就太少。当然这种情况,随着经济的不断发展,比如乡镇企业的发展,会逐步改变,由现在的不尽平等和合理,变得更为平等和合理。③我国是一个统一的多民族的国家。宪法和民族区域自治法都明确规定,中华人民共和国各民族一律平等,特别是在参与国家管理上更应该平等。如果代表名额的比例,汉族和少数民族一样,由于少数民族总人数少,有的少数民族在人民代表大会中将可能没有自己的代表。这样不仅影响人大代表的广泛性,而且不利全国各族人民的团结。

3.直接选举和间接选举并用的原则

在我国,选举各级人大代表采用两种不同形式的投票制度,即直接选举和间接选举。所谓直接选举,是指人大代表按选区由选民直接投票选举产生。选举法规定,不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选举。所谓间接选举,是指由下一级人民代表大会代表投票选举出席上一级人民代表大会的代表。选举法第2条第1款规定,全国人民代表大会的代表,省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。这就是间接选举。在我国,从1953年的普选开始,就是采用直接选举和间接选举并用的选举方式。直接选举与间接选举相比,直接选举更理想,能使选民的民主权利直接得到实现,便于选民直接挑选自己最了解、最信任的人到国家机关中去,又可以加强选民对代表的监督。但是实行直接选举需要一定的经济文化条件。我国有13亿人口,各地经济文化发展不平衡。现阶段采用直接选举和间接选举相结合的方式是符合我国国情的。

4.差额选举原则

实行差额选举,是我国选举制度改革的重大步骤,也是我国选举制度的重要原则。在以往的换届选举中出现过限制选民、代表联名推荐候选人的情况,特别是在选举地方国家机关领导人员时,对代表能否跨团联名的问题有许多不同看法。新修改的地方组织法增加了规定:“不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。”“主席团提出的候选人人数,每一代表与其他代表联合提名的候选人人数,均不得超过应选名额。”这一规定,进一步保障了代表联名提出地方国家机关领导人员候选人的权利。在选举工作中,要坚持依法实行差额选举的原则,尊重代表和选民的民主权利,尊重选举结果。

实行差额选举的好处,一是选民或者代表能自由选择候选人,选出自己满意和信任的人当代表,有利于提高人民群众的主人翁责任感,加强选民对代表的监督;二是可以增强当选代表的群众观点,加强代表全心全意为人民服务的观念,使他们把对上级组织负责和对群众负责更好地结合起来。对未当选的人也有教育鞭策作用。

5.选举权的秘密原则

选举权的秘密原则,也称无记名投票的原则。这是选举法第36条的规定。无记名投票,就是选民秘密地填写选票,选举人(包括他委托的人)在填写选票的时候,不对任何人公开,对选票上的候选人名单可以投赞成票,也可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。选票填写后不署自己的姓名,然后由本人亲自将选票投入票箱。无记名投票便于选民自由地表达个人意志,毫无顾虑地选择自己认为满意的代表。在资本主义国家,秘密投票原则常常遭到破坏,因为资产阶级政党要控制整个选举,想方设法了解每张选票的内容。美国科罗拉多州选举时,曾经采用过一种方法,就是在选票上印一个号码,这个号码与选民名册上的号码完全相同,选民投了谁的票,一目了然。

6.代表受监督和罢免的原则

我们对选举权利的理解,一般只理解为投票选谁,不选谁。但是,作为科学意义上的选举权利,还包括选民对代表有监督和罢免的权利。如果选民只有选举人大代表的权利,而没有对自己选出来的代表予以监督和罢免的权利,这种选举权利是不完全的,只能是徒有虚名。我国选举法是十分重视这一原则的,专门用了1章共9条来规范。

7.选举的物质保障和司法保障原则

公民选举权利的物质保障和法律保障,是我国选举制度的一个十分重要的原则。在一个国家里,公民的选举权利能否实现?实现到什么程度?在一定意义上,和物质、法律上的保障程度有着十分密切的关系。

关于物质保障,选举法第8条规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费,由国库开支。具体讲,每次选举需要印刷宣传品、选票,开会需要的会场、交通工具等等,经费都由国家保证。

关于法律保障,选举法为了保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,列举了破坏选举法的各种行为,应当依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。主要是“用暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权,情节严重的,”按照刑法第256条的规定,处3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。选举法和刑法这样规定,对保障选民和代表的选举权利,保障选举法的正确施行,有重要意义。

二、我国选举制度的发展

我国选举制度的建立、发展和完善,经历了一个长期的历史过程。我国共颁布过两部选举法,1953年选举法和1979年选举法;对现行选举法进行了4次修改,即1982年、1986年、1995年、2004年的修改。

新中国成立后,1953年2月中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》。这部选举法的制定和颁布,标志着我国社会主义的选举制度得到了确立。在这部选举法规定的原则和程序的指导下,进行了1953年和1956年两次成功的选举。

1979年,五届全国人大二次会议通过了新的选举法。这部选举法对1953年选举法作了一些重大的修改。主要是:①把直接选举扩大到县一级。②把原来的等额选举改为差额选举。③把原来的无记名投票和举手表决并用的原则改为一律实行无记名投票的原则。④对地方各级人大代表的名额不作规定,留待省、自治区、直辖市的人大或者人大常委会自行决定。⑤明确了每个少数民族至少要有一位代表参加全国人民代表大会,并规定民族自治地方选举,都应当使用当地通用的民族文字。⑥把原来按居住状况划分选区的规定,改为按生产单位、事业单位、工作单位和居往状况划分选区。⑦规定可以预选,然后再确定候选人名单。⑧规定对于被推荐的候选人,要作情况介绍,各党派、团体和选民可以用各种形式宣传代表候选人。⑨把原来关于各级人大代表候选人以获得出席选举人过半数选票,始得当选的规定,改为必须获得选区全体选民或者选举单位全体代表的过半数选票,始得当选。

1982年新宪法颁布,修改选举法的工作又提上了日程。1982年12月10日五届全国人大五次会议通过了关于修改选举法的若干规定的决议,对选举法作了重要修改。主要是:①将原来选举法当中和1982年新宪法不一致的词语改过来了,如“人民公社”改为“乡、民族乡”,“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”。②确定归侨较多的地方人大中,应当有适当名额的归侨代表。③在农村和镇每一代表所代表的人口数,具有特殊情况的可作变通。④关于少数民族的选举,在每一代表所代表的人口数比例方面,作出了特殊照顾的规定。⑤把原来可以用各种形式宣传代表候选人的规定改为可以在选民小组会上介绍,强调了由选举委员会向选民介绍代表候选人的做法。⑥规定了地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止。

1986年12月第六届全国人大常委会第十八次会议,对1982年选举法又进行了修改。主要是:①将原来规定的全国人大代表名额不超过3500人,改为不得超过3000人,减少全国人大代表500人。1987年县级人大换届,代表名额也普遍减少,据26个省、自治区、直辖市统计,共选出县级人大代表58万人,比1984年选出的县级人大代表少10万人。其中江西18799人,减少8791人,减少31.86%。全国的乡镇代表总数310万,比1984年减少44.4%。②将原来的选民登记按选区进行,改为选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。③将原来的关于任何选民或者代表,有3人以上附议,也可以推荐为代表候选人的规定,改为选民或者代表10人以上联名,也可以推荐代表候选人。1988年各省、自治区、直辖市选出第七届全国人大代表2970人,在选举中,提出的候选人3872人,其中政党提名的3286人,占84.9%,代表10人以上联名提名的586人,占14.9%,代表提名的列入正式候选人的有222人,占6.3%。在差额选举中,这么多代表提名的候选人列入正式候选人名单,这在中国选举史上是没有先例的。④关于差额选举,将原来的“由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额的1/2至1倍”的规定修改为应多于应选代表名额1/3至1倍。⑤在规定候选人得票多少当选之前,增加了“选区全体选民过半数参加投票,选举有效”的规定。⑥增加了代表辞职的规定。此外,还对选举委员会的领导关系、少数民族的选举、委托他人代为投票、代表的补选等作了修改和补充。

1995年2月28日第八届全国人大常委会第十二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>的决定》,对1979年选举法进行第3次修正。这次修改工作是从1988年开始的,历时7年时间。这次修改选举法涉及原条文14条,新增9条,选举法从原来的44条增为53条。修改的主要内容有:

①由于县级人大每届任期由3年改为5年后,县、乡人大任期不一致,增加了换届选举的工作量,因此对直接选举的程序作了一些简化:把原来凭选民证领选票,修改为“凭身份证或者选民证领取选票”,这样修改后,在有条件的地方,就可以不发选民证,以节省人力、财力;增加设“流动票箱”的规定,这样可以不开选举大会,以减少选举工作的难度;把公布选民名单从提前30日改为提前20日,公布代表候选人名单从提前20日改为15日,以缩短选举过程;由于县乡换届选举不同步,在乡人大代表换届选举时,县人大代表可能不换届选举,当然也就没有县的选举委员会,因此,这次把乡的选举委员会受县的选举委员会领导相应改为受县人大常委会领导,等等。

②根据代表法关于代表职务终止后,该代表原来所担任的常委会组成人员和专门委员会成员的职务相应撤销或者相应终止的规定,选举法相应规定代表职务被罢免或者辞职被接受的,其常委会组成人员和专门委员会成员的职务相应撤销或者相应终止。

③这次修改,最重要的是关于农村和城市每一代表所代表的人口数的比例的修改。1953年选举法,对农村与城市每一代表所代表的人口数做了不同规定,即自治州、县为4∶1,省、自治区为5∶1,全国为8∶1。50多年来,这个比例一直没有改变。农村与城市每一代表所代表的人口数不同,是不平等的。我们讲选举的基本原则就有普遍、平等原则。所谓平等,除投票平等,一人一票外,就是代表名额分配平等,每一代表所代表的人口数应相等,这才是真正的实现选举平等。邓小平同志在1953年作选举法(草案)说明时指出:“这些在选举上不同比例的规定,就某种方面来说,是不完全平等的,但是只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”,“随着我国政治、经济、文化的发展,我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”,“过渡到更为平等和完全平等的选举”。50多年来,特别是改革开放以来,我国政治、经济、文化已经有了很大的发展,城乡人口比例也有较大的变化,1949年,全国城镇136个,城镇人口占全国人口数的10.6%;1993年,全国城镇发展到576个,人口数占到近21%。1995年底,我国设市城市增加到640个,5年增加了173个,城镇人口占总人口数的28.85%。因此,仍然维持原来的比例,就更不平等了,应当根据新的情况,缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例。这次修改选举法,统一改为4∶1。这样规定,比原来平等一点,但还没有完全解决平等的问题,将来还需要继续完善。这个比例改变后,各省、自治区、直辖市的全国人大代表名额将会发生变化,原来农村人口多的,代表名额将会有所增加;因为全国人大代表总数不变,所以,原来城市人口多的,代表名额将会有所减少。

同时增加规定:城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”避免过去有些地方在划分选区时,选举同样的代表名额,选区大小却差别很大,影响选举权的平等原则。

④增加了关于乡镇人大主席、副主席代表职务的有关规定。规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席的代表职务被罢免的,其主席、副主席的职务相应撤销,由主席团予以公告”。“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席,辞去代表职务的请求被接受的,其主席、副主席的职务相应终止,由主席团予以公告。”这一修改是根据地方组织法增加设乡镇人大主席、副主席的规定作的补充修改。

⑤对罢免代表的程序作了进一步的规定。原来选举法对罢免代表的程序只规定了一条,具体罢免程序授权省级人大常委会规定。近几年,各地多次提出意见,要求选举法对罢免代表的程序直接作出比较具体的规定,以便于操作。因此,这次修改对罢免代表的程序规定了4条,对罢免案或者罢免要求的提出、被提出罢免人员的权利、罢免案的审议和处理程序等,作了规定。

⑥对代表辞职问题作了进一步的补充。原来选举法只规定间接选举产生的人大代表可以提出辞职,这次补充规定,直接选举产生的县、乡两级人大代表也可以向县级人大常委会或者乡镇人大提出辞职。

⑦对少数民族代表选举的一些问题作了进一步规定。在选举少数民族代表时,可以在选票上标明候选人的民族,保证选出该民族的代表。如果没有选出,可以在该民族中再提出候选人进行补选。

⑧对再次投票和另行选举时以得票多少当选问题加以进一步明确。原选举法对获得过半数选票的代表候选人重新投票后如何确定当选没有明确规定,在执行中有的地方还要求再次过半数,增加了选举难度。这次修改明确规定再次投票后,以得票多的当选,不必再次获得过半数。因为第一次投票时,候选人已经获得过半数选票,具备了当选资格,只是因为应选名额的限制,不能都当选,第二次投票是为了确定应由谁当选,所以可以不必再次过半数。

原选举法规定,另行选举时,候选人可以“以得票多的当选,但是得票数不得少于选票的1/3。”这样规定,主要是为了简化直接选举。但由于这一规定没有区别直接选举和间接选举,一些地方认为直接选举和间接选举都适用。实际上,间接选举是不能适用这一规定的。因为地方组织法明确规定:“地方各级人民代表大会进行选举和通过决议,以全体代表的过半数通过。”这次修改,把两个法的规定统一起来了。

⑨增加规定了预选。1979年的选举法和地方组织法是有关于预选的规定的。但对预选后是否还必须实行差额选举规定得不够明确,因此在执行中,大部分地方都是差额预选,等额选举。为了坚持差额选举,1986年修改两法时,删去了关于预选的规定。但没有预选,在提出的候选人较多的情况下,给如何确定正式候选人带来了一定的困难,有些地方搞了征求意见票等类似预选的做法,但是不规范。因此,这次恢复了关于预选的规定,同时明确规定预选后仍然必须坚持差额选举,具体差额比例由本级人大在选举办法中规定。全国人大常委会法工委负责同志在解释这一条规定时指出,地方各级人大在规定具体差额比例时,应当根据应选名额的不同,规定合适的差额比例。应选名额多的,差额比例应当高些;应选名额少的,差额比例可以低些,不能一律按法律规定的最低差额比例确定。

对地方各级人大代表名额的确定办法作了统一规定,适当减少代表名额,便于开会讨论决定问题,提高议事效率。

代表名额问题,是选举法中一个很重要的不可缺少的内容。1953年选举法对代表名额作了规定。1979年重新修订时,改为由各省、自治区、直辖市的人大常委会,按照便于召开会议,讨论问题和解决问题,并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表的原则自行决定。1986年修改选举法时,省、自治区、直辖市基数为300名,县级基数100,乡镇基数30名,这部选举法对人口少的地方有照顾,如西藏自治区不足300万人,而四川省有1亿多人,但他们的代表基数都是300名。去年修改选举法,总的立法精神是,地方人大代表名额应当规范化、制度化和精简一些,代表名额的照顾应当是一些大的方面,如党外、妇女、少数民族、科技、教育、文艺界等。不能把照顾的面划得太细。地方感到这个名额还少了一点,方方面面照顾不过来。因此选举法修改的时候考虑了地方的意见,决定最后确定:省级代表基数由300名增加为350名,设区的市和自治州基数由200名增加为240,县级基级由100名增加为120名,乡镇基数由30名增加为40名。这样调整后,大部分地方代表还是要不同程度地有所减少,但个别地方会有所增加。代表名额问题的确定,是这次选举法修改的一个重大突破。

2004年10月27日第十届全国人大常委会第十二次会议对选举法修改的条文不多,一共5条,但内容很重要,主要是:

①关于省、自治区、直辖市代表名额基数的修改。第9条第1款第1项修改为:“(一)省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名,省、自治区每15万人可以增加1名代表,直辖市每25000人可以增加1名代表;但是,代表总名额不得超过1000名。”

②关于直接选举的人大代表候选人的推荐和正式代表候选人名单的确定。第31条第1款修改为:“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人,由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后,在选举日的15日以前公布,并交各该选区的选民小组讨论、协商,确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第31条规定的最高差额比例,由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单;对正式代表候选人不能形成较为一致意见的,进行预选,根据预选时得票多少的顺序,确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的5日以前公布。”

③关于介绍代表候选人。第33条修改为:“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。但是,在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”

④关于提出罢免县、乡人大代表的提名人数。第44条第1款修改为:“对于县级的人民代表大会代表,原选区选民50人以上联名,对于乡级的人民代表大会代表,原选区选民30人以上联名,可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”

⑤关于对破坏选举行为的处罚。第52条修改为:“为保障选民和代表自由行使选举权和被选举权,对有下列行为之一,破坏选举,违反治安管理规定的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

“(一)以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表,妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;

“(二)以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的;

“(三)伪造选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;

“(四)对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。

“国家工作人员有前款所列行为的,还应当依法给予行政处分。

“以本条第1款所列违法行为当选的,其当选无效。”

从上述情况可以看到,我国的选举法和选举制度是随着政治、经济、社会的发展而不断发展,不断完善的。

从我国选举制度的发展过程看,有两个明显特征:

一是选举程序呈现出简便、易行、有效的发展趋向。列宁曾经指出:社会主义制度下的民主选举“比资产阶级民主和议会制有更大的可能用最容易、最方便的方式选举和召回代表”。因此,制定容易掌握、实行方便、行之有效的选举程序,不仅是我国社会主义选举制度本质决定的,同时也是衡量社会主义选举制度是否完善的标志之一。我国的选举制度正是朝着这个方向逐步发展和完善的。在选民登记、委托投票、候选人的确定、再次投票选举、乡镇人大换届的领导等方面的改进,都表明这一点。

二是选举权的实现呈现出选举、监督、罢免一体化的发展趋势。能否从选举制度上确保通过民主选举产生的人大代表和国家机关工作人员切实代表人民的利益,向人民负责,这是选举中的首要问题,也是衡量选举制度是否完善的又一重要标志。1953年选举法还未能对监督和罢免程序作出规定,当时的注意力是民主建政。1979年选举法规定应向选举委员会介绍候选人情况;实行差额选举;采用无记名投票,设专章对监督和罢免问题作规定。1986年选举法又授权省级人大常委会制定罢免代表的具体程序。1995年、2004年选举法对罢免作了进一步规定。选举、监督、罢免一体化的发展趋势,很清楚。

三、认真执行选举法,做好选举工作

选举法经过几次修订,越来越完善,摆在我们面前的任务就是要大力学习、宣传选举法,认真执行选举法。立法是基础,执行是关键。制定一部法律不容易,贯彻执行好一部法律,更不容易。如何执行选举法,做好选举工作呢?我认为应该注意以下几点:

1.必须提高对选举重要性的认识,珍惜人民当家作主的权利

选举权利是公民参与国家管理的重要权利,它是公民所有权利当中最重要的一项权利,是所有民主权利的前提和保证。公民享有选举权(包括参选权和不参选权)和被选举权,体现了人民当家作主的原则。在我国50多年的选举实践中,广大选民很重视和珍惜自己的选举权利,他们把投票看作是一项庄严、光荣、神圣的事情。

但是,也应看到,还有些人不太重视选举,有少数选民不看重自己的选举权利。他们对选举不感兴趣。甚至说“选举选举,多此一举”。“选票选票,不如钞票”。“不看重选举权,看重劳动权、住宅权”。他们不懂得选举权和劳动权、住宅权的关系。没有选举权,就根本谈不上劳动权、住宅权。没有选票,从根本上说,也就不可能有钞票。有的即使参加投票,也不是积极主动,而是消极被动。有的拒绝投票,有的投空白票,有的胡乱写选票。有的是负一定责任的领导干部怕麻烦,甚至出现少数人包办代替,弄虚作假,走过场。

产生这些问题的原因是多方面的,但其中最重要的是对选举重要性缺乏认识。我国是一个有着长期封建专制历史的国家,缺乏民主传统和习惯。两千多年的封建统治,皇帝位置是世袭,官吏由皇帝委派、撤换,哪里有什么选举。另一个重要原因是选举工作中出现一些缺点和不足,如有的地方图省事、怕麻烦、搞简单化,甚至包办代替,圈定候选人,定框框,指名道姓,搞所谓保证选举,强迫选民按照某些领导人的旨意投票,不尊重选民的意志,未能让选民充分发表个人意见。有的甚至以开除、扣工资相威胁,强迫选民投票。这也会挫伤一部分选民的选举热情和积极性。

因此,针对这一情况,一要加强宣传,二要改进工作,要引导、保护、鼓励选民的政治热情。但是也不必片面追求高参选率。选举难度加大,流动人口多,人户分离,放长假的职工多,对选民登记要求过严,使选民产生逆反心理。直接选举是否民主,不应当用参选率来衡量,而应当以是否充分发扬民主,并体现选民意志,依法办事来衡量,这才是直接选举是否民主的标准。

2.必须加强领导

首先要加强党委对选举工作的领导,选举工作要直接在党委的领导下进行。在党委直接领导下,建立各级选举工作机构。党委要出面召开选举工作会议,进行动员和部署,统一思想认识,提出做好这项工作的要求,协调当前各方面的工作任务。这是做好选举工作的保证。

其次,各级人大常委会要在党委统一领导下,主持和具体领导好有关选举工作,这也是选举法赋予人大常委会的职责。

3.认真细致做好各项组织工作

选举工作能否顺利进行,在很大程度上取决于组织工作是否严密。如选举时间安排、选区划分、选民登记、代表候选人提出、投票记票、确定当选代表等,每个环节都需要做过细的工作。

按照选举法第7条的规定,间接选举产生的各级人大代表的选举工作,由各该级人大常委会主持,负责领导和组织选举的有关事宜,如确定选举的具体时间,决定和分配代表名额,处理选举中的重大问题等。

县级和乡级人大代表的选举,由本级选举委员会主持。选举委员会是组织办理本级人大代表选举工作的临时的专门机构,其成员由县级人大常委会任命。一般组成人员有:县人大常委会负责人、乡(镇)的人大主席团成员,党政部门如党委组织部门的负责人。选举委员会一般还要设立选举办事机构,并设立选区选举办事处作为派出机构办理有关具体事务。选举委员会的职权主要是:第一,主持本级人大代表的选举;第二,进行选民登记、审查选民资格,公布选民名单,受理对选民名单不同意见的申诉,并做出决定;第三,划分选举本级人大代表的选区,分配各选区应选代表的名额;第四,根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人名单;第五,规定选举日期;第六,确定选举结果是否有效,公布当选代表名单,登记当选代表,并颁发代表当选通知书。选举委员会是临时机构,选举工作结束后,即行撤销。新修改的选举法将原来规定的乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会领导,改为受不设区的市、市辖区、县、自治县的人大常委会领导,这有利于县级人大常委会统一领导两级选举委员会的工作。

同时,选举法还规定,省一级、设区的市、自治州的人大常委会指导本行政区域内的县级以下人大代表的选举工作。就是说,对于县乡两级人大直接选举工作,不但需要在县级人大常委会的领导下成立专门的选举委员会负责主持具体工作,同时还需要有上级人大常委会对于县乡人大换届选举工作作出指导。

4.必须严格依法办事

选民必须依法正确行使选举权利,选举委员会及其工作人员必须严格执行选举法,一丝不苟地按照选举法规定的程序和办法做好每个环节的工作。对于破坏选举的行为,应当依法追究。

①选区划分:选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。每个选区以选1至3名代表为限。划分选区要切合实际,事先做好调查研究,按照便于选民参加选举活动和选举的组织工作,便于选民了解和监督代表以及代表联系选民的原则,区别对待。西方国家执政党常常玩弄“选举地理学”(或“选举几何学”)来划分选区,即把支持无产阶级政党的选民分散在几个选区,使他们在各个选区都无法形成多数,事实上他们是在愚弄选民。我们不能这样。

②选民登记:确定谁有选民资格,谁无选民资格,直接关系到选举权利的归属和行使。选民登记是进行直接选举的基础工作,工作量大,要做到不错不漏。要严格依法做好选民资格审查,把好选举年龄关,把好政治权利关,把好精神病患者认定关,把好离开户口所在地长期在外人员的选举权利关。

③代表候选人的提出:有权推荐代表候选人的主体有两种,一是各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人;二是选民或者代表10人以上联名,也可以推荐代表候选人。这里需要注意6个问题:一是在直接选举中,哪一级的政党和人民团体有权推荐代表候选人?对于这个问题,法律没有规定,对此,可以考虑,由同一级和下一级的政党和人民团体推荐代表候选人。直接选举中,在哪一级进行人大代表的选举,哪一级的政党和人民团体就有权推荐代表候选人,在一个选区内选举代表时,选区内的政党和人民团体也可以推荐代表候选人。间接选举的人大代表,中央和省级的政党和人民团体可以推荐全国人大代表的候选人。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州以及县一级的政党和人民团体可以推荐省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大代表候选人。二是关于各政党、人民团体或者选民联名提出候选人是应按应选人数提名还是按差额数提名?这个问题,选举法没有规定。但《全国人大常委会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第10条规定,每一选民推荐的代表候选人的名额,不得超过本选区应选代表的名额,根据这一规定的精神,各政党、人民团体或者选民联名提候选人均应按应选人数提名。法律规定,各级人大代表的选举都要实行差额选举。差额选举,是指选举中应提供多于应选代表名额的候选人,不是指有提名权的人提出代表候选人的名额也必须比应选代表的名额多。提名人如果按差额数提名,就不能明确表达出提名人希望由谁当选的意愿。同时也说明,这两类提名主体都应当提出候选人,才能完成差额选举。三是关于选民或者代表自荐当候选人的问题。选民有选举权,也有被选举权,因此,选民或者代表可以自荐,但要成为候选人,应该符合候选人提出的法律规定;也就是说,选民或者代表自荐当候选人的,只有经选民或者代表10人以上联名,才可以成为初步候选人;如果酝酿、讨论或者预选,为多数的代表或者选民同意,就可以成为正式候选人。四是关于代表联名提出候选人时,被提名者不接受的问题。代表10人联名提出候选人,法律没有规定是否要征求被提名者的意见。根据选举法,各政党、各人民团体提名的候选人和代表10人以上联名提出的候选人,在法律上是平等的,都应该列入候选人名单,提交全体代表酝酿、讨论或者进行预选。如果被提名者不接受提名,表示不当候选人时,可做提名者的工作,申明理由,提名者应当尊重被提名人的意见。如果提名者同意撤回,可以不列入候选人名单。但如果提名者坚持要提,仍应列入候选人名单,但要向代表、选民说明被提名人不同意当候选人。五是选民或者代表10人联名提出候选人,其中有人撤回提名,该提名是否成立?这个问题选举法没有规定,也比较复杂。但代表法第9条第2款规定“列入会议议程的议案,在交付大会表决前,提出议案的代表要求撤回的,经主席团同意,会议对该项议案的审议即行终止。”根据这一精神,应分别情况处理:在候选人联名提名截止日期前有人撤回的,当提名人数不足10人时,该提名不成立;如有人撤回,但至少还有10人时,该提名仍然成立。在审议候选人,主席团尚未确定正式候选人前,要求撤回提名的,都应这样处理。当主席团已经确定正式候选人,选票已经印出,此时的“表决前”是否也可以撤回提名呢?原则上是不能撤回,否则无法选举。六是如何联名?全国人大常委会法工委介绍云南一些地方的做法,如果有选民10人以上署名投票(而不是无记名投票)表示赞成某一候选人,符合选民10人以上联名推荐候选人规定。事先联合提名当然更是联名,符合法律规定。

④选举程序:直接选举领取选票可凭身份证或者选民证。凭身份证领取选票,方便快捷,可以节省费用,但也有问题,一些有选举权的人没有身份证,如一些长年居住在农村牧区又不外出的农牧民没有领取身份证,有些已满18周岁的公民尚未领身份证;再是我国身份证管理不严格,丢失现象很多,一些地方还发现出卖、伪造的身份证;还有,身份证是塑料封死的,无法作已领取选票的标记。考虑到这些情况,选举法规定由各地根据各自的情况选择以身份证或者选民证领取选票。两种方法选任何一种都可以。

关于投票地点:按照规定,设投票站,召开选举大会,采用流动票箱都可以。目的是方便选民投票。流动票箱由选举委员会派工作人员到选民住地去、让选民就地投票。

选举不能采用举手表决方式。举手表决不符合秘密原则,也不利于选民真实表达自己的意愿,因为选举可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。一张选票有几个候选人的,可以全部反对,也可以部分反对;可以全部另选他人,也可以部分另选他人;可以对全部候选人弃权,也可以对部分候选人弃权,但弃权不能另选他人。举手表决就无法作这些区分,关键是不能使选民真实表达自己的意愿。

⑤如何确定选举是否有效和代表候选人当选:投票结束后,如果计算选票时发现从票箱里取出的选票,多于发出的选票总数,这意味着有人多投了票、投了假票,或者有其他舞弊行为,也破坏了一人一票的原则,所以选举无效。如果票箱里的票,少于或者等于发出的选票总数,说明有人领票后未投票,选举有效。每张选票所选人数,多于应选人数的作废,等于或者少于应选人数的有效。有的地方以选举结果妇女或者党员,或者党外比例没有达到法定比例而宣布选举无效是不对的。如果选出的代表有违反计划生育的,只要符合选举程序,选举就有效。如果要撤换或者罢免,应由选区选民依照法定程序决定,选举委员会不能干预。

无论是直接选举还是间接选举,获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时,以得票多的当选。应选人中有几个票数相等时,应当就票数相等的候选人重新投票,以得票多的当选。第二轮投票时,即使得票数没有超过半数,也不影响其当选。

获得过半数选票的当选代表的名额少于应选代表的名额时,不足的名额需要另行选举。另行选举一定要实行差额选举,差额的比例法律有规定。

另外,正式候选人名单以外的人如果获得上述当选票数,也应当选为代表。这就是大家说的“票箱里跳出来的代表”,是选民直接选出来的。湖南某县一个选区应选代表两人,第一次只选出一名,第二轮选举,结果有两人的票数超过了选票的1/3,而且其中不是正式候选人的票数比另一名候选人还多几张,请示全国人大常委会法工委,谁应当选?法工委答复:不是正式候选人的票数多,应当选。陕西某县一个选区,应选代表一人,提出正式候选人两名,第一次投票两人都没有过半数,另有一选民不是正式候选人,但得票数多于两名正式候选人,请示全国人大常委会法工委,第二次投票时是否应当把不是候选人的但得票多的选民列为代表候选人。法工委答复,应当把他列为正式候选人。

⑥关于罢免代表:法律规定罢免应当写明罢免理由。全国人大常委会法工委解释,罢免理由一般可以分为3种:一是代表违法犯罪,如触犯刑律、失职渎罪等;二是道德和纪律方面的理由,如缺乏社会公德、道德品质败坏、作风不正、损人利已、损公肥私,违反党纪、政纪等问题比较严重;三是工作不称职,本职工作不称职,或者是不积极履行代表职务,没有充分反映选民的意见和要求,丧失代表作用等。

针对罢免提出的罢免理由,被提出罢免的代表有权进行申辩。申辩的内容,包括罢免理由的事实根据、主观动机、罪错的客观原因、危害后果的轻重、事后改正情况等。申辩可以是口头的,也可以是书面的,或者两者兼用。

⑦关于代表补选:代表在任期内,因故出缺,由原选区或者选举单位补选。“因故出缺”有几种情况:一是代表辞去代表职务;二是代表被罢免;三是代表死亡的;四是代表被人民法院判决剥夺政治权利,其代表资格相应终止;五是代表未经批准两次不出席本级人民代表大会会议,其代表资格自行终止;六是地方各级人大代表在任期内调离或者迁出本行政区域,其代表资格自行终止;七是代表丧失中华人民共和国国籍,其代表资格相应终止。

补选出缺代表的程序,由各省定。全国人大常委会法工委解释补选程序比较简单:一是补选直接选举产生的代表,不需进行选民登记,只需重新核对选民名单;从公布选民名单、代表正式候选人名单到正式选举日,可以少于选举法规定的期限;二是代表候选人的名额可以多于应选代表名额,也可以同应选名额相等,既可差额选举,也可等额选举;三是投票既可采取无记名投票方式,也可采取举手表决方式。这里要注意的是,如果选区或者选举单位在换届选举时没有选足应选名额,所余名额不属于“出缺”,不能按补选程序选举,只能按“另行选举”程序选举。补选代表的任期,与本级人大本届任期相同,即到本届人大任期届满为止,不单独计算任期。

⑧对破坏选举的,要依法处罚或者制裁。对于以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权利的,要严肃处理。要注意家族宗法势力和农村恶势力,他们会不同程度的干扰选举工作。要注意处理好各方面的矛盾,团结广大群众,化消极因素为积极因素。

⑨关于选举实施细则:各省(自治区、直辖市)的选举实施细则,是根据选举法附则第53条的授权结合当地的实际情况制定的地方性法规。实施细则对选举法作了一些补充、细化,如对选举工作机构、代表名额和分配、选区划分方法、选民登记办法、选举程序等作了一些具体规定。选举实施细则也应当认真执行。

总之,我们要严格依法办事,切实把选举工作做细做好。