决定重大事项的规定》为例

关于人大及其常委会的决定权——以《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》为例

决定权是人大及其常委会的一项重要职权,但国家没有专门立法进行规范。《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》经2004年11月26日江西省第十届人大常委会第十二次会议通过。这是规范江西省各级人大常委会和各级人民政府以及人民法院、人民检察院行为的一部重要的地方性法规。全国已有19个省、直辖市和自治区通过了同一类型的地方性法规(包括北京、天津、上海、内蒙古、辽宁、吉林、甘肃、河南、山西、山东、安徽、浙江、福建、湖南、湖北、广东、广西、云南、海南)。在地方组织法的有关规定不是很具体的情况下,为了规范人大及其常委会的决定权,地方制定这样的法规是很有必要的。讲3个问题:①人大决定权的特点;②从江西的规定看人大决定权的主要内容;③人大行使决定权应当坚持的几项原则。

一、人大决定权的特点

按照职权法定的原则,必须正确认识党领导下的国家机关之间的职能关系,掌握党的领导权、人大决定权、行政权、审判权、检察权的不同特点及其相互关系,因此,在讲人大决定权之前,先讲讲党的领导权,即党的领导方式和执政方式。

所谓党的领导方式,是指政党率领、引导人民群众和各类社会组织实现特定目标的形式、方法、途径的总和,是党对国家政治、经济、文化事业和社会事务实行领导的总称。在中国特定的环境下,中国共产党的领导涉及的范围很广,涉及到党对国家政权的领导,涉及到党、政、军、民、学,东、西、南、北、中。1949年建国以后,党身兼领导和执政两大职能。

所谓党的执政方式,是指政党掌握、运用国家政权实现党的特定目标的方法、形式的总称,包括政党介入国家权力系统的方法、途径,党政运作的机制等。党的领导方式就其内涵而言大于执政方式。作为执政党,其领导方式中包含有执政方式。两者的区别在于:领导方式并不一定与国家权力联系在一起,而执政方式必定与国家权力联系在一起,包括与人大的决定权联系在一起,不掌握政权,不介入政权,就谈不上执政方式。

党的执政方式,从总体上说,50多年来经历了4个发展阶段,有4种执政方式。

一是以政策为主的执政方式。建国前,由于客观环境的局限,党主要采取的是以党代政的方式,这种方式有党政不分的弊端,但当时显现不出来。建国后,百废待举,也还是沿用战争年代形成的党的一元化领导方式。到“文化大革命”时期,以政策为主的执政方式发展到了极致。

二是政策与法律并举的执政方式。党的八大提出了要加强立法,完善法制,实现党的执政方式由以政策为主向以政策与法律并举方面改进。但这种转换只是到党的十一届三中全会以后才开始落实。

三是依法治国的执政方式。党的十一届三中全会以后,尤其是党的十三大提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略,明确提出了以依法治国为主要取向的党的执政方式。

四是依法治国与以德治国相结合的执政方式。这是江泽民同志提出的,是对党的执政方式提出的更高的要求。

在加强党的执政能力建设中,改革和完善党的领导方式和执政方式,取得了明显进展,正在实现6个转变:

①党的领导格局由包揽一切、高度集权向“总揽全局、协调各方”转变。过去是党、国家、社会高度一体化,党政不分、政企不分,党组织包揽一切;随着市场经济的发展,党的领导格局向“总揽全局、协调各方”转变,做到“总揽不包揽,协调不代替”,提高了党的领导层次和水平。

②党的领导手段由主要依靠掌握人财物实权向主要依靠党的先进性和公信力转变。在计划经济条件下,党组织控制着各种社会资源,握有人财物实权;市场经济条件下,党组织直接控制的社会资源逐渐减少,党主要依靠政策、凝聚力、战斗力和党员的先锋模范作用,以及由此而来的党的公信力实现领导。党的领导不是建立在强制力上,而是建立在先进性和感召力上,赢得人民群众的自觉认同、自愿服从和衷心拥护。

③党政关系由党政不分、以党代政向分工合作、协调规范转变。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现的,但党不是国家政权机关,不能越俎代庖,不能“以党治国”。必须进一步理顺和规范党和国家政权机关的关系,既保证党委的领导核心作用,又充分发挥人大、政府、司法机关的职能作用。

④党法关系由以党的政策代替国家法律向党严格依法执政转变。要求党必须在宪法和法律范围内活动,善于经过法定程序使党的主张成为国家意志,由主要依靠政策治理向主要依靠法律治理,要求党员特别是领导干部成为遵守宪法和法律的模范。

⑤党群关系由“以民为本”(民本)向领导和支持人民当家作主转变。由代表人民当家作主转向依靠、组织和支持人民当家作主,实现“主权在民”(民主)。

⑥党的决策机制由注重个人经验向科学民主决策转变。过去党的决策主要是领导人根据个人的直觉、经验、才华、情感来进行,主观随意性大,出现失误也难以纠正。现在要建立深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制,继续推进决策的科学化、民主化、制度化和程序化。

按照宪法和法律的规定,人大的决定权和政府的行政权、法院的审判权、检察院的检察权,同属于国家权力,同属于党领导下的执政方式。

政府同人大比起来,有几个不同点:

一是地方各级政府上下级是领导关系,全国各级地方政府都服从国务院统一领导,人大的上下级不是领导关系。

二是政府实行首长负责制,即省长、市长、县长、乡长负责制,人大实行集体负责制。

三是政府工作包括管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、民政、公安、监察、计划生育等行政工作,工作具体而繁杂;而人大只负责决定上述各方面的“重大事项”,不管具体的行政事务。

四是政府设有地区行署、区公所、街道办事处等派出机构;人大不设派出机构。

“行政职权”的特征,主要有4个:①具有公益性,即不以行政机关自身的利益为目的,而是以国家和社会的公共利益为目的。②具有优先性,即行政职权与其他组织及公民的个人权利在同一领域或者范围相遇时,行政职权具有优先行使与实现的能力。如道路交通安全法第53条规定:“警车、消防车、救护车、工程救险车执行紧急任务时,可以使用警报器、标志灯具;在确保安全的前提下,不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制,其他车辆和行人应当让行。”这里体现的就是行政职权的优先性。③具有先定性,指行政职权已经存在和行使,法律就承认其对社会事务处理结果的先行有效性和确定性。比如行政诉讼法第44条规定,除了几种情况(被告认为需要停止执行;原告申请停止执行,法院认为该具体行政行为执行会造成难以弥补的损失,停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行;法律、法规规定停止执行)之外,“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。”这里体现的也是行政权的先定性。④不可自由处置性。即行政机关不可自由处分行政职权,必须依法行使,行使主体不得变更,行政职权不得随意抛弃或者放弃。

法院的审判权、检察院的检察权,也有其自身的特点,比如,①法定性,法院、检察院依法办事,忠于法律,通过其审判和检察活动,“教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律”“积极同违法行为作斗争。”②独立性,独立行使审判权、检察权,“不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”③平等性,对任何公民,“在适用法律上一律平等,不允许有任何特权。”实现社会的公平、正义是法院和检察院的宗旨。

人大的决定权,是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。决定权是各级人大及其常委会都享有的一项职权,在人大四权(决定、任免、监督、立法但有的市和县一级没有立法权)中是最能体现人大权力机关特征的一项职权。有的学者甚至把人大的四权统统归结为决定权,认为监督权是决定权的派生形式和重要保证,立法权和人事任免权是决定权的两种特定的表现形式。因此,决定权应该称为“重大事项决定权”,即讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族工作的重大事项,这是实现党对国家事务的领导,使党的主张变成国家意志的重要途径。

人大决定权的特点,主要有5个:

①国家意志性,县级以上地方各级人大常委会的决定权是法律直接确认赋予的,代表的是本地区全体人民的利益。

②地域性,决定除了针对本地区的实际情况,反映本地区人民的利益之外,适用范围也限于“本行政区域”。

③时间性,重大事项是动态的,随着时间的推移,因情况变化而发生变化,一项工作在一个时期属于重大事项,而在另一个时期就不一定成为重大事项。比如预防“非典”,在2003年是重大事项,后来这方面的问题不突出,就不是重大事项了,当然,作为预防传染病仍然可以作为重大事项。

④民主性,决定形成的过程,实行的是民主集中制原则,经过充分调查研究,反复讨论,最后以少数服从多数的民主形式形成决定或者决议。

⑤权威性,决议决定在本行政区域内具有普遍约束力,具有不可侵犯性,公民、法人和其他组织都必须遵守和执行。目前,人大及其常委会的许多决议、决定权威性不够,没有得到有效的实施,究其原因,主要是:一是人大常委会作出的决定决议规范性、操作性较差,缺乏具体的刚性的约束和力度。二是决议决定作出后,对实施情况多数都没有组织检查,基本上是放任自流。三是决定权与立法、监督和人事任免权的行使结合得不紧,很少运用立法、监督、任免等手段来保证决议决定的贯彻实施。

党委的领导权,人大的决定权,政府的行政权,法院的审判权,检察院的法律监督权,根本目的是一致的,有紧密的联系,但这五权属于领导权和国家权力两大系列,又是有区别的,不能等同和相互取代。

党的领导权与人大的决定权,其联系在于:党对重大问题作出决策、拟定政策与人大对重大事项行使决定权作出决议决定之间是密不可分的。党有关国家事务的政策代表着统治阶级的意志和人民的利益。人大及其常委会对重大事项作出决议决定集中反映的也是人民的意志和要求。因此,党的政策与人大的决议决定所体现的人民意志和承担的历史使命是相同的。党有关国家事务的决策,通过国家权力机关,转变为对全体人民具有普遍约束力的决议决定或者地方性法规。这是执政党对社会和国家实施领导和管理的重要途径之一。人大及其常委会对重大事项作出决定决议,要以党的路线、方针、政策为依据、为指导,使得作出的决议决定,更加全面地体现本地区广大人民的利益和要求。党的领导权与人大的决定权的区别在于:在效力、调整对象和实施方式等方面不尽相同。人大及其常委会的决定,以国家强制力为后盾,一旦颁布实施,任何组织、每个公民都要服从、遵守。中国共产党作为执政党,尽管执掌政权,但它本身仍然是一个政党、一个政治组织,而不是国家机构,它的决策权不具有国家意志和国家强制的属性。党委重大决策的约束力只限于党内,以党的纪律为后盾,没有法律的约束力,它主要是通过教育、说服、示范等方式,引导广大人民群众贯彻党的路线、方针、政策、决策、意图。因此,党组织不应当也不可能在国家事务中代替人大直接行使重大事项决定权。

人大的重大事项决定权与政府的行政权以及法院的审判权、检察院的检察权既有联系也有区别。其联系在于:都是党领导下的国家权力,都代表着人民的意志和利益,都为了一个共同的目的、目标。其区别在于:①人大与“一府两院”在性质和职权上有区别。人大是权力机关,政府是行政机关、法院是审判机关、检察院是法律监督机关,它们之间是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系。②在权力运行逻辑上也有区别,权力机关行使决定权,一般遵循归纳推理逻辑,它对重大事项判断、决策,是从大量个别事实中概括出来的;而“一府两院”行使职权,一般遵循演绎推理逻辑,它对某一事项的决定命令,对某一案件的判断已蕴涵在前提中,这个“大前提”,往往是权力机关的决定、决议或者法律、法规等。③从人大讨论、决定重大事项的程序看,一般是由党委提出建议,由政府、法院、检察院提出议案,再由人大及其常委会作出决定,必须严格按照法定程序办事,要尽量避免党政联合行文,搁置人大决定权的现象。④对同一事项,人大决定原则、方向,政府决定实施方案。⑤人大及其常委会认为政府的决定不适当,应当监督政府自行纠正或者依法予以撤销。

二、从江西的规定看人大决定权的主要内容

这部规定一共9条,2300字,是江西省地方性法规中条文最少的一部。主要内容有:

(一)立法的目的、依据和适用范围:

规定第1条明确了,立法的目的是为了规范本省各级人大常委会决定权的行使。依据是根据宪法和法律。适用范围就是本省的各级人大常委会(不包括人大)、各级人民政府、人民法院、人民检察院。

(二)关于重大事项的界定和范围

界定重大事项,是这部法规的关键问题,也是难点之所在。规定第2条作了原则界定,即“本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等各方面工作中具有全局性、根本性、长远性的事项,以及与人民群众切身利益相关的重大事项。”多数省市的法规对重大事项的界定都大同小异。如河南省的规定:重大事项“是指全省政治、经济和社会发展中带有根本性、全局性、长远性的,须经省人大常委会讨论、决定或者须向省人大常委会报告的事项。”天津市的规定:重大事项,“是指本市政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等工作,以及人民群众普遍关心的,带有根本性、全局性、长远性的,须经市人大常委会讨论、决定或者应当向市人大常委会报告的事项。”广西壮族自治区的规定:重大事项,“是指本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作涉及全局性或者涉及人民群众切身利益,人民群众普遍关心的,本级人民政府、人民法院、人民检察院应当向人大常委会报告,由人大常委会讨论、决定的事项。”这些表述不尽相同,实质内容基本一致。尽管有这样的表述,但一进入实际操作,仍然感到困惑:这一方面是因为法律对重大事项规定的范围和内涵很原则,只规定了决定哪些方面或者说哪些领域的重大事项,在内容上缺乏实质性规定,在形式上缺乏程序性规定;另一方面重大事项本身具有时间性、地域性的特点,随着时间的推移和条件的变化,会有所不同。尤其是在建立社会主义市场经济体制的过程中,新情况、新问题层出不穷,区域特点越来越明显,“重大事项”有时就难于把握。“决议、决定”两种形式如何区分,也没有确切的说法,没有法定的严格的区分。但一般认为,用“决议”的事项比较宽泛,用“决定”的事项比较具体。

规定重大事项的范围,是这部地方性法规的重点和难点,也是这部法规的主要内容。第3条、第4条、第5条采取列举的方式,对重大事项作了比较明确具体的规定,将重大事项划分为3类:

第一类是规定应当提请本级人大常委会审议,由人大常委会作出决议、决定的事项,可称作“议而有决”的,共11项。

1.加强社会主义民主与法制建设的重要决策和部署。地方组织法规定:县级以上地方人大常委会行使的职权中,第(1)项就是“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”民主和法制建设是国家的大事,也是地方的大事,一个地方要发展,要前进,要建设和谐平安社会,离不开民主法制建设。这方面的重要决策和部署,必须经人大常委会审议并作出决定。比如:依法治省、治市、治县的问题,社会治安综合治理的问题,贯彻实施国家的一些特别重要的法律问题(如江西省对贯彻实施行政处罚法、刑事诉讼法和农业法、农业技术推广法都分别作过决定),开展法制宣传教育的问题等等。上海市人大常委会规定“涉及全市人民切身利益的改革方案”要报人大常委会审议决定。

2.本级人民政府对国民经济和社会发展计划的部分变更。宪法第99条规定:县级以上地方人大审查和批准本行政区域的国民经济和社会发展计划。地方组织法对此也有规定。地方组织法第44条第(5)项规定:县级以上地方人大常委会“根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”。

3.本级人民政府对本级预算的部分变更和本级决算。宪法第99条、地方组织法第8条都规定:“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”,这是县级以上地方各级人大的职权。地方组织法第44条第(5)项规定:县级以上地方人大常委会决定“预算的部分变更”。预算的执行情况包括决算。决算可以单独制作,也可以不单独制作。1994年以前,人大会议审查批准预算执行情况后,一般都授权常委会审查批准决算。1994年3月全国人大通过的预算法第62条规定:“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案,报本级政府审查后,由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。”“乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案,提请本级人民代表大会审查和批准。”此后,县级以上地方各级人大常委会审查批准决算,就无需本级人大授权。预算法第13条规定:县级以上地方人大常委会“审查和批准本级政府决算”,即本级决算。第54条规定:县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准。

4.人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的决定而报请人大常委会决定的重大问题。这是根据人民检察院组织法第3条第2款规定作出的相应规定。人民检察院是国家的法律监督机关,检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。一般情况下,按照少数服从多数的原则来决定问题。但如果检察长不同意检察委员会多数人的意见,就可以报请本级人大常委会来决定。当然,如何决定?法律没有规定,人大常委会可以按照实际情况依法作出,但也无非三种情况:一是同意检察长的意见;二是同意检察委员会多数人的意见;三是决定就此案或者其他问题依法再作调查。

5.撤销下一级人大及其常委会和本级人民政府不适当的决议、决定和命令。关于“不适当”的含义,法律和地方性法规都没有明确规定,一般认为是指不恰当、不合理、不公平。以下几种情况可以视为“不适当”:①要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的;②要求公民、法人或者其他组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡的;③赋予国家机关的权力与要求其承担的义务明显不平衡的;④对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡的。

现在从地方人大常委会决定权的行使来看还不够完整。大量的是批准性决议决定、保证执行性决议决定,而撤消性的决议决定用得很少,有的地方甚至处于虚置状态,本该作出撤消决定的,也因为种种原因没有作出,从内容上说缺乏全面性和完整性,手段比较单一,也显得疲软,不硬。

6.授予或者撤销地方的荣誉称号。根据地方组织法第44条第(14)项的规定:县级以上的地方各级人大常委会有权“决定授予地方的荣誉称号”。但对“地方荣誉称号”的具体内容,法律没有规定。全国人大常委会法工委对地方组织法有过释义解答,对地方就这方面的询问也有过多次答复。释义说:由于我国幅员辽阔,各地情况千差万别,由全国统一规定什么是地方荣誉称号难以做到。地方荣誉称号应当体现各地方的不同特点,应当由地方决定授予。因此,地方可以根据不同情况,决定授予地方荣誉称号,但不得与国家的荣誉称号相同。在答复江西、甘肃、河南、浙江、江苏、辽宁、云南等省和南昌市的询问时,明确指出:党和政府授予的称号,如劳动模范、先进工作者等,不属于地方组织法规定的“地方荣誉称号”;不包括评模范乡、模范县、劳动模范和其他评先进的称号;不要把“廉洁法官”作为地方荣誉称号;总工会授予的称号,不属于地方组织法规定的“地方荣誉称号”。有的省请示全国人大常委会法工委,“市县人大常委会能否制定‘荣誉市民’称号授予办法”?全国人大常委会法工委答复:“地方荣誉称号”的具体内容,法律没有规定,还需要进行研究。建议暂不制定授予荣誉市民称号办法。确有需要,可以按个案处理。

山东省人大常委会在研究这一问题时认为,象“人民功臣”、“优秀人民公仆”、“荣誉公民”等可以作为省级荣誉称号。

7.人大换届选举中的有关重大事项。换届选举是地方民主政治的一项重要内容。按照选举法第53条规定,法律授权省级人大及其常委会根据选举法可以制定选举实施细则,报全国人大常委会备案。地方组织法第44条规定:县级以上的地方各级人大常委会“领导或者主持本级人民代表大会的选举”。按照选举法、地方组织法的规定,地方人大换届选举中的有关重大事项都由人大常委会作出决定。决定什么问题呢?主要是决定代表的具体名额分配、选举的具体时间等等。

8.组织特定问题调查委员会以及特定问题调查委员会的调查报告。这是根据地方组织法第52条作出的规定,法律规定:主任会议或者1/5以上的常务委员会组成人员联名,可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会,由全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成,由主任会议在常委会组成人员和其他代表中提名,提请全体会议通过。调查委员会应当向人大常委会提出调查报告。人大常委会根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议。这里的问题是:什么是“特定问题”?法律没有规定,一般认为,所谓“特定问题”,应该是本行政区域内重大违法失职事件或者其他重大事件。特定问题调查委员会的调查,不同于代表或者委员的一般的视察和调查,它是一种法定的监督形式。

9.人大授权人大常委会审议决定的重大事项。这是一项从人大授权角度作出的兜底性规定,主要是因为怕前面的8项列举不全,造成遗漏,因此作这样的规定。县级以上的地方各级人大的职权,地方组织法规定有15项,而人大常委会的职权有14项。人大的职权有些必须由自身行使,不能授予常委会行使,而有些是可以授予常委会行使的。至于哪些可授权常委会行使,要根据具体情况,依法确定,这个问题也需要研究。

10.人民政府和人民法院、人民检察院提请人大常委会决定的其他重大事项。这也是一项兜底性的规定,是从提出重大事项的主体方面考虑的。政府、法院、检察院按照各自的职权都可以提出有关重大事项报请人大常委会审议决定。

11.法律、法规规定由人大常委会讨论决定的其他重大事项。这也是一项兜底性规定,是从法律法规规定的角度考虑的,如果前面的各项列举不全,可以适用这一项。

第二类是应当向本级人大常委会报告,听取意见和建议的事项,可称为“议而不决”的,共17项。

1.贯彻实施宪法、法律和本级人大及其常委会决议决定的情况。这一项规定的范围非常之广,涉及到宪法和所有法律法规的贯彻实施,涉及到人大及其常委会所有的决议决定的贯彻落实,涉及到政府及其所属部门、法院、检察院和人大及其常委会的工作机构。2005年全国人大常委会计划对5件法律进行执法检查,即对农业法、水污染防治法(结合水法)、劳动法、安全生产法(结合矿山安全法)、律师法等进行检查。这些法涉及到“三农”政策的落实,涉及到水资源的保护、节约和合理利用,涉及到企业职工合法权益保护,涉及到安全生产和人民群众的生命财产安全,涉及到维护社会的公平和正义,都是一些重大问题。

还有消费者权益保护法的贯彻实施情况,也是经常检查的一部法律。从1987年3月15日“国际消费者权益日”落户中国以后,年年都有“3·15”维权活动,我国的消费者已经变得更加成熟,更加理性,不仅懂得了维权,而且懂得了用法律手段维权。但现在的问题是:一些行政执法机关有法不依、执法不严、违法不究,行政执法机关在执法环节上的缺位、失误及失当,给不法分子损害消费者权益,破坏正常市场经济秩序提供了可乘之机——出现了诸如安徽阜阳劣质奶粉事件,餐桌上的“泔水油”问题。二是司法机关鞭长莫及:行政执法与司法介入的衔接出现“断裂”,使本应进入司法程序、接受司法审判的案件,却在行政执法程序中一罚了之或者不了了之。该移送的不移送,司法机关难以将不法分子绳之于法,刑事法律被虚置。三是维权成本过高,令消费者望而却步。对于权益受到损害的消费者而言,从投诉到最终讨个说法,并不是一件轻松的事,昂贵的人力和物力成本使他们不堪重负。如对伪劣商品的检测,检测费昂贵——有个记者送检伪劣苦丁茶,检测费要2万元,只好放弃。还经常出现赢了官司输了钱的情况,执行也难。作为人大常委会,对这一类涉及千家万户的法律的实施情况,应当经常听取有关部门的汇报。

2.国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况。继续保持经济平稳较快发展,是国家的大政方针,各地都要贯彻这一方针。经济发展慢了不行,那样就业压力就会更大,财政收入就会减少,许多应该办的事业就会缺乏资金。作为国家宏观调控来说,经济发展过快也不行,那样经济运行紧张,就会难以为继。所以,经济和社会发展问题应该是人大常委会审议讨论的一个重点。政府及有关部门应当及时汇报其执行情况,听取常委会组成人员的意见和建议。

3.预算执行和其他财政收支的审计情况。这是对财政审计的一项规定。县级以上政府设立的审计机关,依照法律规定独立行使审计监督权,对本级政府和上一级审计机关负责。这里规定的对预算执行和其他财政收支的审计,而不是对一般的单位或者项目的审计。审计工作很重要。国家审计署的审计工作这几年很有成绩,全国人大常委会多次听取审计署长李金华的汇报,通过审计发现了许多大案要案,被称为“审计风暴”。地方的审计工作与中央比好象力度还不够。河北省审计厅长说:“如果早审计,河北就不会出现李真现象。”李真是一部难得的反面教材,他给自己铺垫了通向死亡的罪恶之路,这同没有审计监督是有关系的。国税系统的审计权在中央,有人认为,国务院可把审计地方国税系统的权力下放到地方。对财政包括税收的审计,人大常委会要给予更多的关注。

4.预算外资金的收入、支出管理情况。我国社会主义财政是一个以国家预算为主体,预算外资金为补充,企事业财务为基础的广泛的财政体系。预算法第76条规定:“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。”“各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”法律规定了各级人大的职责,但具体工作应当由它的常设机构常委会来完成。1996年7月,国务院制定了“关于加强预算外资金管理的决定”,决定规定:严格控制预算外资金规模;预算外资金要上交财政专户,实行收支两条线管理;严禁违反规定乱支乱用;建立健全监督检查与处罚制度等。上海市还规定:“有财政性资金投资,并对本市经济发展、环境和资源有较大影响的重大建设项目的立项、建设情况”,要向人大常委会报告。浙江省规定:“国民经济和社会发展中涉及面广、投资巨大、影响深远的重大建设项目的决策和建设情况”要向人大常委会报告,必要时人大常委会可作出决定。吉林省规定:“关系国计民生的重大工程项目和对生态环境有重大影响的建设项目”,要向人大常委会报告,必要时由人大常委会作出决定。

5.预算超收收入安排使用情况。财政工作实质上是国家对一部分社会产品进行分配和再分配的工作,分配得合理不合理,既体现在预算内的安排,也体现在预算超收收入的安排使用。现在的问题一般不是出在预算内这一块,这一块比较透明、公开,而是出在预算超收这一块,这一块透明、公开不够,随意性较大,因此安排使用不当、分配不公不合理的情况较多,人大常委会要引起关注,听取汇报,提出意见。

6.国民经济建设布局和产业结构调整的重要情况。国民经济,国家有大布局,区域有区域布局。经济建设布局和产业结构调整都是带方向性、全局性、战略性的问题。现在布局不合理,结构不合理,重复建设多,经济效益低,仍然是我国经济发展中的突出问题。我们要坚持速度、结构、质量和效益的统一,不断优化产业结构,形成同社会生产力水平相适应的第一、二、三产业的合理结构,大力加强第一产业,调整提高第二产业,积极发展第三产业。要充分发挥本地的资源优势,加快发展技术含量高、污染少、有竞争力的高新技术产业,对那些能耗高、污染环境、破坏生态的,要限制发展,既要金山银山,更要绿水青山。

7.农村改革、农业发展、农民增收以及农村重大政策的贯彻实施情况。温家宝总理说:我深知农业、农民和农村问题在中国的极端重要性。没有农村的小康,就不会有全国的小康;没有农村的现代化,就不会有全国的现代化。我国农村的改革和发展从第一阶段的实行家庭承包经营的基本经济制度,给农民生产经营自主权,发展到现在的第二阶段,即实行城市支持农村、工业反哺农业的方针,对农民“多予、少取、放活”。在第二阶段,我们要做好4件事:一是推进以税费改革为主要内容的农村各项改革;农村改革,这是温家宝总理提出的2005年五项改革中的一项:即推进以税费改革为核心的农村改革,主要是解决农村上层建筑不适应经济基础的某些环节(现在国家已取消农业税)。二是加强以农田水利设施建设和农村科技推广为主要内容的农业综合生产建设。三是发展农村教育、科技、文化、卫生等各项社会事业。四是推进以农村自治、村级直接选举和村务公开、县乡政务公开为主要内容的农村基层民主建设。这些中央涉农的重大政策的贯彻实施情况,应该是人大常委会始终关注的重点,要听取汇报,要审议,要讨论,要提出建议和意见。江泽民同志说过:农业问题,涉及到12亿人口(现在是13亿)的吃饭问题,吃饭问题只能靠自己,靠谁都靠不住。这是一个十分重要的问题。

8.土地利用总体规划、环境资源保护规划以及森林、矿山等资源和江河流域的污染防治规划的执行情况。

土地是人类赖以生存的最珍贵的资源,我们要十份珍惜爱护。我国以占全球7%的耕地养活了占全世界22%的人口,这是我们的骄傲,但人均耕地太少也是我们存在的严重问题。土地管理法第21条规定:“土地利用总体规划实行分级审批。”土地利用总体规划是对土地在空间上和时间上组织合理利用进行的全面布局和安排,我国的土地利用总体规划有国家、省级、省辖市级、县级、乡级五个层次,上级的规划应当包含下级的规划,下级的规划要服从上级的规划,上下级规划应当是协调一致的。

环境保护法第4条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施,使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

森林、矿产和水都是十分重要的资源。我国是世界上人均占有森林资源较少的国家之一,全国的森林总面积和林木总蓄积量从绝对数来看居世界前列,但用13亿人口去除,人均占有量就远远落后于世界水平。

矿产资源也是一样,从总体上说矿产资源储量比较丰富,但人均拥有量十分有限,还不到世界平均水平的1/2。矿产资源又是采后不能再生的资源,因此也要倍加爱护。

水也是重要资源。水的问题归纳起来无非三个方面:水多了,水少了,水脏了。过去对水多、水少考虑得多,现在水脏的问题越来越引起人们的关注,水污染是当今严重的社会公害,对广大人民的健康和社会生产生活造成很大的危害。据统计,全国每年因水污染造成的直接经济损失在数百亿元以上。

土地、森林、矿山、水和环境,都应当列为人大及其常委会的重要议题。

9.养老保险、失业保险、医疗保险等涉及人民群众切身利益的重大改革方案及实施情况。在现代社会里,社会保障制度是国家的基本制度之一。社会保障法律制度包括:社会保险法律制度,包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险制度;社会救济法律制度,包括灾民救济、城市居民最低生活救济等;社会福利法律制度,包括老年人福利、托幼福利、残疾人福利等;社会互助法律制度,包括工会组织建立的工会会员互助金制度等;社会优抚法律制度,包括优待军人和军人家属、军人转业和退伍安置、军人伤残抚恤和死亡抚恤等。社会保障是社会稳定的重要防线,被誉为“社会安全网”、“社会减震器”,对于建立和谐平安社会有重要意义。社会保险制度改革同时涉及到人事制度改革、企业制度改革、劳动制度改革,牵涉到千家万户,涉及到人民群众的切身利益,是本地区的重大改革事项。这些重要的改革方案及实施情况,应该及时向人大常委会报告,听取意见和建议。

10.特大自然灾害、特大疫情和造成严重社会影响的安全事故及其处理情况。这一类问题属于突发事件,涉及到人民的生命和财产安全,具有突发、影响大、社会关注等特点。人大常委会对此类问题要有敏感性,抓住时机,及时听取汇报,进行审议,提出意见和建议。如2003年的非典疫情,各级人大常委会都十分重视。

11.义务教育、人口与计划生育工作的重要情况。教育是发展科学技术和培养人才的基础,在现代化建设中具有先导性全局性作用。义务教育是各级各类教育的基础,是实现科教兴国战略、实现人的全面发展的基础工程,对于实现中华民族伟大复兴具有特别重要的意义。义务教育也还存在不少困难和问题,尤其是对教育的投入、对农村教育的支持、师资队伍的建设等方面还有许多工作要做。

人口与计划生育是我们的基本国策,坚持经济与人口、资源、环境协调发展是我们的一贯方针。人口与计划生育工作取得了很大成绩,但还存在不少问题,是“天下第一难的工作”。

义务教育、人口与计划生育工作的重要情况,人大常委会要作为重要议题,听取汇报,提出意见建议,着力加强。

12.历史文化名城、文物保护单位、风景名胜区和自然保护区的保护及备案的重要情况。

江西省这方面的资源非常丰富。英雄城南昌、千年瓷都景德镇、宋城赣州都是历史文化名城。文物保护单位就更多。风景名胜区如庐山、井冈山、龙虎山、三清山都是。自然保护区也不少,如鄱阳湖的侯鸟保护区。自然保护区既是一些自然生态系统和生物物种的保护地,又是活的自然博物馆。美国的自然保护区有669个,占国土面积10%以上,日本的自然保护区占国土的20%,我国的自然保护区到2004年底达到2194个,总面积达14822.6万公顷。我国的自然保护也存在批而不建、建而不管、管而不严等问题,存在违法砍伐、开矿、挖沙、污染物超标,盲目开发旅游,开发项目不符合自然保护区总体规划要求等问题。历史文化名城、文物保护、风景名胜区的保护也有各自的问题。人大常委会要适时听取有关汇报,提出意见和建议。

13.社会治安、司法、行政监察和审计工作的重要情况。这方面的情况有关部门要及时向人大常委会报告。浙江省规定:“人大常委会任命的人员重大违法违纪的查处情况”应当向人大常委会报告,必要时人大常委会可以作出决定。

14.办理代表建议、批评、意见的重要情况。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善人大制度是提高党的执政能力、保障人民当家作主的必然要求。在坚持和完善人大制度方面,全国人大常委会2005年重点做了两方面的工作,其中一项就是进一步发挥代表作用,支持和规范代表依法履行职责和行使权力,包括提出建议、批评、意见的权力。承办单位要认真研究办理代表建议、批评和意见,及时反馈办理结果,切实提高办理质量。江西省有一个地方性法规,即《江西省县级以上地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》,对代表建议、批评和意见的提出、交办、承办、办理监督等作了详细规定。人大常委会要及时检查这方面的情况,听取汇报,督促办理,充分发挥代表作用。

15.与外国地方政府建立友好关系。适应经济全球化和加入世贸组织的新形势,我们在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作与竞争,与外国地方政府建立友好关系显得十分重要。江西省与日本的冈山县、歧阜县建立了友好省县关系,同美国的犹他州、肯塔基州,同德国的赫森州也分别建立了友好省州关系。南昌市与日本的高松市建立了友好城市关系。人大常委会应当听取这方面的工作汇报,促进对外的交流、合作、开放。

16.人民政府和人民法院、人民检察院认为需要报告的其他重大事项。这是对政府、法院、检察院的一项授权。政府、法院、检察院在履行职权时,遇到一些重大问题,感到需要向人大常委会报告的,可以向人大常委会报告,听取意见和建议。

17.法律、法规规定应当向人大常委会报告的其他重大事项。地方组织法已经规定,而江西省这个规定尚未列入的重大事项还有不少,如科学、文化、卫生、民政、民族等工作都是,这些工作也很重要,也应当适时向人大常委会报告。

第三类是应当报本级人大常委会备案的事项,共有3项。

1.人民政府组成部门和工作部门的设立、增加、减少或者合并方案。这是政府的一项职权。地方组织法规定:“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请国务院批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人民代表大会常务委员会备案。”政府组成部门和工作部门的主要负责人由人大常委会任免,机构的设立、增加、减少或者合并方案报送人大常委会备案是必要的。另外,本地区行政区划的较大调整,如大规模的小乡并大乡或者大乡划小乡,也应当报人大常委会备案。温家宝总理在2005年政府报告中强调,乡镇机构改革,合理界定乡镇机构职能,精减机构和财政供养人员,是今年工作的重点。这项工作也应当作为重大事项向人大常委会报告,或者至少是备案。

2.城市总体规划及其局部调整中涉及到城市性质、规模、发展方向和总体布局的重大变更,经本级人大常委会审查同意后,按照审批权限报请批准的情况。城市规划法所称的城市,是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。城市规划由城市人民政府负责编制,实行分级审批。城市规划法第21条第6款规定“城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前,须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。”应当报的内容包括城市在政治、经济、文化等方面所承担的任务和发挥的主要功能、作用以及为实现这些功能而确定的一定时期内的发展目标和规模,如城市人口数量、用地数量、绿化面积、建筑密度等等方面及其重大变化,这些要报人大常委会审查同意后,再按审批权限报批。

3.法律、法规规定应当向人大常委会备案的其他重大事项。这也是兜底性的规定。比如立法法第89条第(4)项规定:“部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”对此,地方组织法第60条也作了明确规定。

(三)对讨论决定重大事项的程序,作了原则规定,同时规定了政府、法院、检察院的义务。

1.关于程序规定,主要是规定应当依照地方组织法的规定进行。

①议案的提出:规定“一府两院”和人大的专门委员会有权提出,省人大常委会组成人员5人以上联名也可以提出。提出的议案应当包括重大事项的基本情况及说明以及相关的法律、法规、规章、政策等依据。主任会议根据情况决定是否列入议题(主要看是否属于人大职权范围)。

②听取说明,进行审议。

③表决:无记名投票方式、举手方式或者其他方式。

④公布决定决议。

2.规定第8条明确:对人大常委会的决议决定,政府、法院、检察院应当遵守和执行,并在规定的期限内向人大常委会报告执行情况。如果不执行,可以依法提出询问、质询,组织特定问题调查委员会调查,等。

三、人大行使决定权应当坚持的几项原则

1.坚持党的领导

中国共产党的执政地位,决定了国家权力的行使包括人大决定权的行使应当在党的领导下进行。我们要树立党的领导的观念,人大行使重大事项决定权中的重要问题,要通过人大常委会党组及时向党委请示汇报,取得党委的重视和支持。党委也应当改进和完善党对人大工作的领导,要树立依法执政的观念,坚持依法办事,支持人大及其常委会依法行使决定权。

2.严格依法办事

人大行使决定权,必须严格依法办事。

首先是在内容上:重大事项必须是宪法、法律、法规规定属于本级人大及其常委会职权范围内的事。不能讨论决定法律明确规定属于上级或者下级国家权力机关职权范围内的事,也不能讨论决定法律明确规定属于本级政府、法院、检察院职权范围内的事。

其次是在程序上:对重大事项议案的提出、审议、通过、公布、施行、监督等,都要依照法律法规的规定进行。尤其要遵循集体行使职权的规定,做到既不失职,也不越权。

3.充分发扬民主

我们在谈重大事项决定权时,往往更多地强调对重大事项的决定,而忽略了讨论。宪法、地方组织法在表述这一职权时,把讨论、决定并在一起,用顿号分开,这说明讨论和决定密不可分、同等重要,但又不是一回事。讨论是前提,决定是结果。讨论是决策民主化科学化的前提,忽略了讨论,从一定意义上说就忽略了决策的民主化科学化。讨论与决定是人大民主集中制的最形象、最具体的体现。

要充分发扬民主,一方面要广泛听取各方面的意见,通过座谈会、走访、报纸、广播、电视、网络等途径向本行政区域内的全体公民公开征求对要讨论决定的重大事项的意见;另一方面是常委会组成人员在讨论时要畅所欲言,充分反映人民群众的意见、建议、要求和呼声,经过意见交锋,甚至辩论,达到认识上的统一,从而做出正确的决定。

4.从本行政区域的实际出发

重大事项的确定,没有绝对的标准。重大事项带有根本性、全局性、长远性的特点,是本地区的大事,而不是那些琐碎的、枝节的小事;重大事项还具有时限性、地域性、动态性特点,是不是重大事项,往往因时间、地点、情况的不同而不同。因此,要从本行政区域的实际出发,根据不同时间、不同地点、不同情况来确定审议决定的重大事项。

决议决定应该紧密结合本行政区域的实际,具有可行性、可操作性。现在很多决议决定缺乏实体的规范性和约束力,没有具体的措施、方法、步骤、目标,也没有明确的法律责任,难于操作。人大常委会对决议决定的贯彻执行情况也无法进行监督或者评估,对某些拒不执行的也难以处置,使得决定权的行使显得苍白无力。导致问题产生的原因是多方面的,有认识上,也有体制上,还有法律上的原因。①认识上:长期以来,我们习惯于通过党的号召力和影响力,来贯彻执行党的路线、方针、政策、意图,对人大决定权的性质、地位和作用的认识不足。从人大常委会自身来说,也还存在一些顾虑,担心越位、越权,还是多讲“服务”“服从”,少讲决议决定,“多一事不如少一事”,讨论决定重大事项的积极性、主动性和自觉性不够强。②体制上:从现状看,一些地方党委、人大、政府在重大问题的决策、决定、执行方面关系没有理顺,党委决策,政府执行仍然是基本的领导方法,邓小平同志多次批评的党委政府联合行文的决策运行模式在一些地方仍然存在,有些地方还保留了党委、人大、政府、政协负责人举行联席会议讨论决定重大事项的做法,这里事实上还是“一元化领导”。很多同志不善于把有关国家事务的重大决策通过人大转化为国家意志,忽视了人大及其常委会重大事项决定权的重要性、必要性和法定性。③法律上:还是不完善的问题,对“重大事项”的界定、列举不明晰、可操作性不强;法律责任不明确,如对政府和两院超越权限或者拒不执行有关决议决定,该报告不报告,该备案不备案,该执行不执行的行为,缺乏相应的处置措施。人大的决定权与政府的行政管理权的划分也不甚明确,加上地方性法规的位阶较低,权威不够,缺乏国家法律的支持,执行难度就更大。还有的是因为人大常委会自身的原因,组织结构、力量配备还难以适应工作需要,人员素质也有待提高。这些问题都应该结合本地的实际情况,有针对性地加以解决。

民主法制建设是一个过程,依法治国也是一个过程。在这个过程中,随着人民代表大会制度的不断完善,国家权力机关将发挥越来越重要的作用,人大及其常委会在国家事务中的决定作用也将日益显现出来。