学习《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》

学习《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006年8月27日第十届全国人大常委会第二十三次会议通过, 2007年1月1日起施行。这是一部非常重要的法律。这部法律条文不算多,9章48条,但很重要。经过多年努力,我国已经建立起包括党的监督、人大监督、行政监督、司法监督以及民主监督、群众监督、舆论监督等全方位、多层次的中国特色权力监督体系。在国家监督体系中,人大作为国家权力机关的监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的、最高层次的监督。

讲4个问题:①立法经过;②行使监督权的原则;③几种监督形式的程序;④认真学习贯彻执行好监督法。

一、立法经过

吴邦国委员长在第十届全国人大常委会第二十三次会议闭幕会上讲话指出,监督法是在认真总结实践经验、广泛听取各方面意见的基础上,经过反复修改、多次审议后形成的,凝聚了全国人大代表、常委会组成人员、地方各级人大的同志和专家学者的集体智慧。

监督法的出台,前前后后经历了20年的时间,可以说是很不容易的。有一个统计,从1987年到2006年,历次全国人民代表大会共收到关于制定监督法的代表议案222件,参与联名提议案的代表4044人次。1988年陈丕显副委员长在七届全国人大一次会议上作全国人大常委会工作报告时提出要“制定监督工作条例,对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定,使监督工作逐步制度化、规范化。”1990年3月党的十三届六中全会通过决议提出“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。按照党中央的要求,七届、八届、九届、十届全国人大常委会都把制定监督法列入立法规划或者立法计划,并先后4次组织专门班子进行调研、起草、修改。2002年8月,在李鹏委员长主持下,监督法草案终于提请第九届全国人大常委会第二十九次会议审议。随后,第十届全国人大常委会在吴邦国委员长主持下继续审议。审议中大家认为,立法和监督是人大的两项重要职权。这两项职权的行使都需要有相应的法律使之规范化、程序化。对立法权的行使,立法法已经作了规定。而监督权的行使,涉及的范围更广,涉及到全国各级人大及其常委会,因此要求制定监督法的呼声更高。同时监督权的行使,近年来各级人大及其常委会进行了积极探索与实践,积累了有益的经验,为监督法的制定打下了坚实的基础。

在审议修改的过程中,全国人大及其常委会有关部门做了大量细致的调查研究工作。2004年8月十届全国人大常委会二审后,法律委员会、法制工作委员会对常委会组成人员的审议意见和各方面的意见进行了认真研究,于2005年上半年召开了3个座谈会,分别邀请各省(自治区、直辖市)的人大常委会负责同志和部分党委组织部、政府、法院、检察院有关负责同志参加,就草案几个主要问题座谈讨论,随后又到部分市、县进行调研,进一步听取各方面的意见。

在此基础上,吴邦国委员长于2005年10月29日主持召开了7省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会,就草案修改工作听取意见。

2006年3月,全国人大会议期间,胡锦涛总书记对加强人大监督工作作了深刻阐述。6月,中共中央召开党外人士座谈会,胡锦涛总书记主持会议,就制定监督法听取意见。

在汇总研究各方面意见的基础上,全国人大法律委员会对监督法草案作了较大修改,形成了草案修改稿。

2006年4月、5月,全国人大常委会副委员长王兆国、盛华仁主持召开了4个座谈会,分别听取各省(自治区、直辖市)人大常委会负责同志和中组部、国务院办公厅、国务院法制办、人事部、发改委、财政部、审计署、最高人民法院、最高人民检察院负责同志以及全国人大常委会部分委员对草案修改稿的意见。法律委和法工委又认真研究了几个座谈会上提出的具体修改意见,形成了监督法(草案三次审议稿)。监督法草案经2006年6月、8月两次常委会审议,委员感到比较成熟,于是付表决,最后高票通过。(161人到会,155票赞成,1票反对,5票弃权)

在立法过程中,草案有3个方面作了较大的修改:

一是将本法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作,相应地草案的名称也由原来的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》修改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督法(草案)》,最后简化定名为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。因为各级人大每年通常只开一次会,不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定,对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由县级以上人大常委会行使的。同时,这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的,也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作监督的问题上。因此,本法这样更名和确定调整范围是切合实际的。

二是完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。这是因为宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”的监督权,监督法不需要赋予其新的监督权,因此在监督权限上不需要作规定。同时,实践中提出的问题也是监督的形式和程序问题,这方面各地的做法不一致,认识也不一致,而宪法和有关法律的规定也不够完善,需要对监督的形式和程序加以完善。

三是处理好监督法与宪法和有关法律的衔接。监督法草案的第一稿,大部分内容是对宪法和法律有关规定的汇总。最后通过的法律对监督的形式和程序作了比较全面、切合实际的规定,对宪法和有关法律已有的规定原则上只作衔接性的规定,不照抄照搬。这样,法律的针对性强,可操作性强,也比较简明扼要。

当然,为什么立一部法要费时20年,即“20年磨一剑”。这是因为监督法的政治性很强,涉及到国家的政治制度和国家体制,涉及到党的领导和国家机关的权力,涉及到党的形式和国家机关形式,党管干部和国家机关任命、任用干部。我国的政体是人民代表大会制度,不是“三权鼎立”,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,对行政权、审判权、检察权,或者说对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确的划分。人大与“一府两院”的关系既有监督,又有支持,既要依法监督,又不代行行政权、审判权、检察权。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关,虽然职责分工不同,但他们工作的出发点和目标是一致的,都是为了维护国家和人民的根本利益,这是我国政治制度的特点和优势。从国家体制来讲,监督权的行使涉及到人大与“一府两院”的关系,涉及到中央与地方的关系。监督法要处理好这些关系,准确反映出中国的政治制度和国家体制,准确地把握人大监督的特点和分寸,充分发挥人大监督的优势。这些都是非常重大的问题,所以需要时间,需要通过实践积累经验,统一认识。中央和全国人大对制定监督法高度重视,慎之又慎,反复研究,做了大量深入、细致的工作。九届提请,十届通过,草案有4次审议稿,3次会议审议,的确是很不容易的。

吴邦国委员长指出:监督法的颁布实施,对于各级人大常委会依法行使职权,健全监督机制,加强和改进监督工作,增强监督实效,促进依法行政和公正司法,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势,推进社会主义民主法治建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、行使监督权的原则

根据宪法和有关法律的规定以及各级人大常委会多年的实践经验,监督法把各级人大常委会行使监督权的原则,归纳为5条,集中在总则部分。

1.坚持党的领导的原则

监督法第3条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权,应当围绕国家工作大局,以经济建设为中心,坚持中国共产党的领导,坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放。”这一条规定,是人大常委会行使监督权必须坚定不移地予以遵循的指导思想和政治原则。

“一个中心,两个基本点”是我们党和国家在新的历史时期必须始终不渝地予以坚持的基本路线。坚持基本路线,落实到人大工作中,就是必须紧紧围绕党和国家工作大局来谋划、开展各项工作,坚持科学发展观,始终坚持以经济建设为中心。什么是国家工作大局?大局就是以经济建设为中心,发展是硬道理,发展是第一要务。这个发展是全面的、协调的、可持续的发展,是科学的发展。

坚持基本路线,最重要、最关键、最根本的是坚持党的领导,这是国家稳定发展繁荣的根本政治保证,是坚持基本路线的内在要求和保证。坚持四项基本原则的核心就是坚持党的领导。胡锦涛总书记指出:“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。中国共产党的领导地位,是在长期斗争的实践中逐步形成的,是历史的选择、人民的选举,也是明确载入中国宪法的。”“各级人民代表大会及其常务委员会都要自觉接受党的领导。……要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用,贯彻党的理论和路线方针政策,实现党对国家事务的领导。这样做,有利于把党的主张和人民的意志统一起来,有利于把党的决策和决策的贯彻执行统一起来,有利于国家政权机关及其领导人员把对党负责与对人民负责统一起来,保证我们党始终站在时代前列带领人民前进。”胡锦涛总书记的这一讲话,深刻阐述了党的领导与人民当家作主、依法治国的关系。吴邦国委员长也说:“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,走中国特色政治发展道路。要处理好加强人大监督工作和坚持党的领导的关系,处理好加强人大监督工作和支持政府、法院、检察院依法开展工作的关系。”

各级人大常委会在对“一府两院”监督的过程中,必须坚定不移地坚持党的领导,全面贯彻党的路线方针政策,使党的主张经过法定程序成为国家意志。这是一条重大的政治原则。

2.坚持依法行使监督权的原则

国家机关严格依法办事,是依法治国的内在要求。严格依法办事,包括两层含义:一是要严格依照法定的权限办事,即职权法定;二是要严格依照法定的程序办事,即程序法定。

人大常委会的监督权是宪法和法律赋予的,离开了宪法和法律,人大监督就失去了法律依据。人大常委会监督的主体、对象、内容、范围和方式都要符合宪法和法律的规定,在法律规定的职权范围内,按照法定的程序,对法定的对象进行监督。如:

——行使监督权的主体。根据宪法和法律规定,国家权力机关的监督权,只能由各级人大及其常委会行使,而不能由其他任何组织和个人行使。委员长会议或者主任会议负责处理人大常委会的重要日常工作,根据法律规定,其职权是程序性而不是实体性的,它不能代替人大常委会作出具有法律效力的决议或者决定,不能成为人大行使监督权的主体。人大各专门委员会是代表大会的常设工作机关,监督法中有不少条文涉及到专门委员会在监督工作中的职责和作用(如第23条第2款),但必须明确,专门委员会只是协助人大常委会行使监督权,而不是法律上的监督权的主体。至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加视察、执法检查、调查研究以及其他监督活动,是其依法履行职责的一部分,个人并不能成为监督权的主体。

——监督的对象。根据监督法第5条的规定,人大常委会监督的对象主要是“一府两院”,即本级人民政府(包括组成部门和条管部门)人民法院和人民检察院,以及这些国家机关中由人大及其常委会选举或者任命的国家机关工作人员。监督法第30条还规定,在法律监督中,监督的对象还包括下一级人大及其常委会。

——监督的内容,是工作监督和法律监督;监督的范围,是国家和地方事务中那些带根本性、长远性、全局性的重大事项。彭真同志讲过:“重大原则问题,该管就管,少一事不如多一事;日常工作问题,不必去管,多一事不如少一事。”人大常委会的监督是一种全局性的监督。这是由国家权力机关的性质和地位决定的。

人大与“一府两院”的关系,既有监督又有支持,既要依法监督,又不代行行政权、审判权、检察权。人大常委会对政府监督只是促进依法行政,并不直接处理具体问题;对法院、检察院监督只是促进公正司法,不能代替“两院”办理具体案件(个案)。人大常委会对“一府两院”工作进行监督,应当是尽职不越位、决定不处理、监督不代办,坚持依法实施监督。做到既不“越权”,也不“失职”。“不作为”也是失职,是违法。

3.坚持集体行使职权的原则

就是按照民主集中制,集体行使职权。坚督法第4条规定:“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则,集体行使监督职权。”这是宪法第3条确立的原则的具体运用。

在我国,民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在民主集中制原则基础上,我国宪法规定了两种责任制,即集体负责制和首长负责制。各级人大及其常委会行使职权,实行集体负责制,由全体组成人员集体讨论,按照少数服从多数的原则,集体作出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等,任何人都没有特殊的权利,集体讨论、集体决定、集体承担责任。人大作为国家权力机关,它的运作方式既不同于党委,也不同于政府,更不同于其他企事业单位,既不是首长负责制,也不是分工负责制。彭真同志说:在人大是“集体有权,个人无权”,“作为委员长,我也只有一票之权。”当然,常委会组成人员参加视察、专题调研、执法检查等活动,也往往涉及到对“一府两院”的监督问题。但这只是一种带有监督性质的活动,常委会组成人员在活动中不能直接处理问题。发现问题,可以依法向有关部门提出建议、批评或者意见,由本级人大常委会或者有关主管部门督促有关单位解决问题、改进工作。

4.坚持接受人民代表大会监督的原则

权力必须受监督,这是一条法治国家应当坚持的普遍原则。毛泽东同志同黄炎培先生在抗战胜利前夜谈兴亡“周期率”时,毛泽东同志说:“我们已经找到新路,我们能跳出这个周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”党的十六大把“加强对权力的制约和监督”作为政治建设和政治体制改革的一项重大任务,突出地提到了全党同志和全国人民的面前。制定监督法,人大常委会加强对“一府两院”的监督,是基于这种认识。同样,对人大常委会的监督加强监督,也是基于这种认识。人大常委会是人民代表大会的常设机构,又是行使国家权力的机关。为此,监督法第6条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,应当向本级人民代表大会报告,接受监督。”另外,监督法第14条、第20条、第27条等条文规定,人大常委会在具体监督工作中的有关报告及处理情况等,要向本级人大代表通报,这一方面是保障人大代表的知情权,同时也便于人民代表大会监督常委会的工作。人大的这种监督也是很有必要的。

5.坚持公开原则

监督法第7条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。

人大行使监督权,要接受人民群众的监督,这是由我国人民代表大会的性质和地位决定的。我国宪法规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保障人民代表大会代表人民的利益,按照人民的意志决定问题,宪法和法律规定,各级人大对人民负责,受人民监督。因此,人大常委会行使监督权,对“一府两院”进行监督,应当把行使监督权的情况向人民公开,使人民群众及时了解人大常委会监督工作的情况。可以说,公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益,同时也把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障。人大常委会对“一府两院”的监督,除非涉及到国家秘密,或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的以外,其他有关监督的内容、方式、程序,作出的决议或者决定,以及“一府两院”对监督的反馈等,都应当公开。除了向人大代表通报外,还要向人民公开,这也是保障人民的知情知政权。

公开原则在监督法条文中有多处体现,如“年度计划”、“审议意见”、一府两院对审议意见研究处理的情况或者执行决议情况的报告,除了向人大代表通报之外,还要“向社会公布”。

最近温家宝总理签署发布了《中华人民共和国信息公开条例》,规定了主动公开的要求和内容,同时规定涉密的除外,体现了以公开为原则,以不公开为例外的原则。

公开是社会主义民主政治建设的要求,公开可以有效地保障人民群众的知情权、参与权和监督权。在我国,不仅要求人大监督要公开,同时要求政务公开、党务公开、立法公开、司法公开、村务公开、厂务公开,等等。

三、几种监督形式的程序规定

监督法主要规定了7种监督形式,而且分7章详尽规定了监督程序,这也是监督法的核心内容。

1.听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告(第2章)

这是人大常委会监督“一府两院”工作的一种主要方式。监督法作了7条详尽规定,这些规定突出了3个重点:

一是强调了工作的计划和公开。规定“每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议”。年度计划在印发常委会组成人员的同时,要向社会公布。

二是贴近群众,突出人大常委会对“一府两院”的工作监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。第9条规定,常委会根据下列途径反映的问题,听取和审议“一府两院”的专项工作报告:①本级人大代表提出的建议、批评和意见比较集中的问题;②本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;③本级人大专门委员会、本级人大常委会工作机构在执法检查、调查研究中发现的突出问题;④人民来信来访集中反映的问题;⑤社会普遍关注的其他问题。人大常委会确定议题就根据从群众中反映出来的问题来确定,所以说是贴近群众的。

三是注重监督实效。监督法规定,听取审议专项工作报告之前,可以组织对有关工作进行视察或者专题调查研究;而且常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总,交由政府、法院或者检察院研究,并在专题报告中作出回应;规定在人大常委会举行会议的20日之前,将专项工作报告送交本级人大的专门委员会或者常委会工作机构征求意见,“一府两院”对报告修改后,在常委会举行会议的10日前送交常委会,常委会7日前要将报告发给组成人员;规定常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交政府、法院或者检察院研究处理,“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交人大有关专门委员会或者常委会工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告;常委会认为必要时,可以作出相关决议;“一府两院”应当在规定的期限内将执行决议的情况向常委会报告,这些情况要向本级人大代表通报并向社会公布。如果一次评议还没有解决问题,可以就同一项工作反复多次地开展评议,直至问题得到解决。

2.审查和批准决算,听取和审议计划、预算的执行情况,听取和审议审计报告(第3章)

这些其实也是政府的专项工作,由于其重要性和特殊性,而且由于预算法、审计法作了规定,因此单列出来。监督法在与有关法律和决定相衔接的基础上,主要增加规定了以下3方面内容:

①人大常委会对决算草案和预算执行情况报告,将重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况、向下级财政转移支付情况、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

②人大常委会每年听取和审议审计工作报告时,常委会组成人员对于审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理,政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告;常委会认为必要时,可以对审计工作报告作出决议,政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会书面报告。

③国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后,在实施的中期阶段,政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议;规划经中期评估需要调整的,政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查批准。这一监督形式,2003年3月十届全国人大四次会议通过“十一五”规划纲要时,提出了这样一个要求(中期评估),现在把它制度化。

3.法律法规实施情况的检查(第4章)

这也叫执法检查。这是近几年全国人大和地方人大实践得比较多的也比较有经验的一种做法。监督法总结这方面的经验,主要从以下3个方面作了规定:

①常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排执法检查。

②常委会根据年度执法检查计划,按照精干、效能的原则,组织执法检查组。全国人大常委会和省级人大常委会根据需要,可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本地区的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应当向上一级人大常委会书面报告检查情况。

③执法检查结束后,执法检查组应当及时提出执法检查报告,由委员长会议或者主任会议决定提请常委会会议审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。“政府、法院或者检察院”应当将研究处理情况向本级人大常委会报告;必要时由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议,或者由常委会组织跟踪检查。

4.规范性文件的备案审查(第5章)

对规范性文件进行备案审查,这是宪法赋予人大常委会的重要监督职权,对于维护法制统一具有重要作用。关于这方面的规定,对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销,立法法已经作了具体规定。审查分主动审查和被动审查两种。主动审查由有关机构承担;被动审查是不告不查,有告即查。除立法法的规定之外,监督法着重明确规定的是两个问题:

一是依据宪法和首长法律的规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。监督法规定,有3种情形应当予以撤销:①超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的;②同法律、法规规定相抵触的;③有其他不适当的情形,应当予以撤销的。如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施的,应当予以撤销。撤销的程序,由省级人大常委会参照立法法的有关规定制定。这是一种事后审查,审查其合法性、适当性、协调性。

对政府抽象行政行为的监督,除了人大的备案审查之外,还有三种途径:一是行政复议,复议中发现违法或者不当的法规或者规章,可以自行处理或者转请备案审查机关处理。二是检察监督,主要是通过审判监督程序对法院的行政审判活动进行监督,发现问题,可以通过向备案机关提出备案审查建议的形式进行监督。三是司法审查,法院在行政诉讼中发现行政立法可能违法或者不当时,可以通过备案审查的途径向备案机关提出备案审查建议,法院还不能直接对行政机关的抽象行政行为加以司法审查(对具体行政行为可以)。

二是对最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释的备案审查程序作了规定,包括谁有权提出审查的要求,例如公民可以提出审查的建议,都作了规定。地方司法机关无权解释法律,但有的地方法院往往以“公告”、“解释”、“规定”等名义来公布自己规定如何具体适用法律问题的相关文件。地方法院或者检察院出台这类文件,显然超越了权限。在实践中也处于两难:不执行不行;执行了在判决书上又无法引用。

5.询问和质询(第6章)

询问和质询是人大常委会组成人员的一项重要权利,是人大常委会行使监督权的重要手段。《全国人民代表大会组织法》、地方组织法都已经有了比较详细的规定,监督法考虑到询问和质询的重要作用,因此与有关法律相衔接,重申了有关规定,仍然作为监督法的一章。

质询和询问是不同的:质询案的提出有法定的人数,不能口头提出,答复也有法定的程序,必须是受质询机关的正副职领导人答复。

询问就没有严格的规定,在会议期间提,不需要特定的联名人数,列席会议的人也可以提,议题之外的问题也可以提;受询问机关的答复,也带有解释性质,也可以不是受询问机关的正副职领导人答复,其下属机构的领导人也可以答复询问。

6.特定问题调查(第7章)

特定问题调查,是国家权力机关行使监督权的一种非常措施,相当于国外的国政调查权(如英国、日本等)。调查权的行使,在我国是专门委员会与特定问题调查委员会两者并用。一般性问题,原则上由专门委员会或者常委会工作机构进行调查;特别重大、有关专门委员会或者常委会工作机构承担不了的问题,如关于罢免案、撤职案等,才组织特定问题调查委员会。特定问题调查委员会不是常设机构,问题调查结束即自行解散。

这种监督形式有些地方用过,但用得相对少一些。监督法根据宪法和有关法律的规定,对“特定问题调查”作了规范化、程序化的规定。这些规定也是与有关法律相衔接的。

地方组织法第52条规定了“特定问题调查委员会”的提议组织、组成及工作。当然与这一条相比,也丰富了一些内容,如规定“可以聘请有关专家参加调查工作”,“与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。”“调查委员会进行调查时,有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。”

7.撤职案的审议和决定(第8章)

“撤职”与“免职”不同,撤职是一种惩罚性措施,免职不一定是;“撤职”与“罢免”类似,罢免是人大的权,撤职是常委会的权,是罢免权的延伸。

依据宪法和有关法律的规定,人民代表大会有审议和决定罢免案的职权,人大常委会有审议和决定撤职案的职权。

监督法参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序,规定县级以上地方各级人大常委会1/5以上的组成人员书面联名,可以向常委会提出对法律规定的人员的撤职案,由主任会议决定是否提请常委会会议审议;或者由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。这样规定,有一个缓冲时间,可以避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定,体现了对人的处理的慎重。

四、如何贯彻执行好监督法

监督法的制定、颁布实施具有重大的现实意义和深远的历史意义。监督法坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以宪法为依据,充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系,正确处理了加强人大监督工作和支持“一府两院”依法开展工作的关系,体现了民主集中制、集体监督、有效监督的原则,符合我国国情,符合人大工作实际。胡锦涛总书记强调指出:制定监督法,有利于坚持和完善人民代表大会制度,更好地发挥这一制度的特点和优势,有利于健全人大监督机制,有利于促进依法行政、公正司法,也有利于推进社会主义民主政治的制度化、规范化。监督法经全国人大常委会通过后,要切实保证这部法律得到正确实施。

关于贯彻实施好监督法,吴邦国委员长提出了三点要求。在9月20日全国人大常委会办公厅在京举办的学习贯彻监督法讲座上,盛华仁副委员长又提出当前要抓紧做好四项工作。具体讲:

1.要认真学习胡锦涛总书记关于监督工作的重要讲话精神,学习党中央关于加强人大监督工作的一系列重要指示精神,从坚持走中国特色社会主义政治发展道路的高度,深入领会监督法的精神实质。人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民代表大会统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。人大和政府、法院、检察院虽然职责分工不同,但目标是完全一致的,都是在党的领导下依法独立负责地履行职责、协调一致地开展工作。这与西方资本主义国家“三权鼎立”的政体有着本质区别。中国式的监督,不是西方的“权力制约”、“权力制衡”,因此监督法强调监督与支持的相关性,甚至是同一性,在这里监督是一种法律行为,也是一种政治行为,监督既要符合法治要求,也要符合政治要求。这个体制既能充分发扬民主,使国家政治生活充满活力,又可以集中力量办大事,提高工作效率。人大作为国家权力机关对政府、法院、检察院进行监督,包括工作监督和法律监督,是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,是宪法赋予人大的一项重要职权,是党和国家监督体系的重要组成部分。人大监督的目的,在于确保宪法和法律得到正确实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。各级人大及其常委会的组成人员和工作人员,都要结合工作实际,认真学习监督法,进一步加深对我国政治制度和国家体制的特点和优越性的认识,切实增强坚持和完善人民代表大会制度的坚定性和自觉性,切实增强坚持走中国特色社会主义政治发展道路的坚定性和自觉性,为监督法的实施打下坚实的思想基础。特别是要做到坚持党的领导,各级人大常委会党组要自觉接受党委领导,遇到重大问题及时向党委请示报告,在取得党委原则同意后,按照法定程序办理。在人大工作的党员要牢固树立党的观念,模范贯彻党的路线方针政策。人大要在党的领导下,做到敢于监督,又善于监督。

2.要搞好规范和过渡工作,对原来的有关地方性法规和工作文件进行全面梳理,确保监督法的全面正确实施。多年来,各地为加强和改进人大监督工作进行了积极探索,为修改和完善监督法草案提供了实践经验,吴邦国委员长讲“应予充分肯定”。监督法于2007年1月1日正式实施,各地要利用实施前的这段时间,在认真学习监督法的基础上,对原来的有关地方性法规和工作文件等进行全面梳理,对符合监督法规定的要加以深化和细化,对与监督法规定和精神不一致的要及时做出调整,修改或者废止,认真加以规范,实现平稳过渡,为实施监督法做好充分的准备。这里主要有两项工作,要清理。一是述职评议,二是个案监督。

关于述职评议,按照监督法的要求,已经改为专项工作评议,不专门搞述职评议了,也不对政府组成人员和法院、检察院的负责人搞测评。当然,因为要评议专项工作,把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中,实际上也体现了对他们的监督。可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来,关键是处理好人大常委会监督“一府两院”的工作与坚持党管干部原则的关系,把两者很好地结合起来。可以将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门,作为评议、使用干部的依据,有助于对干部的考察和任用。

关于个案监督。依据宪法和有关法律规定,法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。人大是国家权力机关,不是审判机关和检察机关,人大常委会对“两院”工作的监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题,如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题,促进公正司法。如果介入司法机关认定事实、适用法律的具体办案活动,实际上是代行审判权和检察权。不能代替、干预、干扰“两院”依法独立办理具体案件,这是一个重要界限,否则,人大常委会就会变成一级审判机关,法院就终审不了。“个案监督”不符合宪法确立的司法体制。因此过去常用的个案监督、调阅案卷、发个案监督通知书等做法再做就于法无据了。今后不再搞由人大常委会集体行使职权的“个案监督”,但作为处理涉法涉诉的信访工作仍然可以按照国家有关规定转由“两院”依法处理,作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道。这样既有利于加强人大常委会的监督,又不代行审判权、检察权。

3.要以贯彻实施监督法为契机,进一步加强和改进人大监督工作,努力增强监督工作的针对性和实效性。盛华仁副委员长说:要按照敢于监督、善于监督的要求,把工作监督与法律监督结合起来,把专项监督与综合监督结合起来,把初次监督与跟踪监督结合起来,把听取专项工作报告与执法检查结合起来,把推动自行整改与依法纠正结合起来,采取多种监督方式,增强监督工作实效。十届全国人大常委会高度重视监督工作,从一开始就确定了围绕中心,突出重点,增强实效的工作思路,综合运用听取和审议专项工作报告、开展执法检查等形式,不断加强监督工作,取得了明显成效。人大监督工作的实践充分证明,贯彻实施好监督法关键的一条,就是要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上,只有这样才能更好地行使监督权,才能使监督工作更有深度,更有实效。同时要加大监督工作的透明度,依法应当公开的,一定要公开,要把人大监督与新闻舆论监督、人民群众监督结合起来。针对现实问题,解决实际问题。这么做,各级人大常委会的工作量不是减少了,而是增加了;对各级人大常委会工作的要求不是降低了,而是提高了。吴邦国委员长要求,各级人大常委会要以贯彻实施监督法为契机,结合本地实际,切实加强对带有普遍性、倾向性问题的监督,努力增强监督工作的针对性和实效性。这是贯彻实施监督法给我们提出的一个重大的研究课题。

4.要加强各级人大常委会机关建设,为常委会实施监督法发挥参谋助手作用。作为人大工作的同志,我们一定要在党委的领导下,在社会各界的关注下,做到严格依法办事,依法监督。作为“一府两院”的同志也应当依法办事,认真接受人大常委会的监督。作为地方党委,要实施领导,也要依法办事,“在宪法和法律范围内活动”,增强法治观念,支持人大依法监督。作为社会各界和人民群众,也都应该关注监督法的施行,因为对“一府两院”的监督,包括对人大常委会自身的监督,关乎权力的正确行使,关乎政治的清明、经济的发展、社会的进步,意义重大而深远。因此,我们一定要把监督法学习好、宣传好、执行好!