我国应对气候变化能力建设法制保障的政策基础

一、我国应对气候变化能力建设法制保障的政策基础

长期以来，我国十分重视应对气候变化工作，自20世纪90年代初以来，我国陆续出台了大量有关应对气候变化的政策性文件，这些政策性文件为我国应对气候变化能力建设法制保障打下了坚实的政策基础。这些政策性文件中比较有代表性和综合性的主要有《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》《中国应对气候变化国家方案》《国家环境保护“十一五”规划》《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》以及应对气候变化的地方方案。

（一）《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》

国民经济和社会发展规划纲要主要阐明一段时期内的国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为。它是一段时期内我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《十一五规划》）明确了我国2006—2010年国民经济和社会发展的战略目标、重点领域以及战略举措等。《十一五规划》虽然没有明确提出应对气候变化的概念，但是其提出的许多战略目标和举措都直接或间接与应对气候变化有关，故该规划对于加强我国应对气候变化能力建设具有重要意义。

《十一五规划》将加快转变经济增长方式作为“十一五”时期的重要原则。提出要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。要推动国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。规划提出，要立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。

《十一五规划》对十一五期间资源利用效率的提高提出了明确的要求，即“单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，工业固体废物综合利用率提高到60%”。对于提高可持续发展能力，规划也提出了明确的目标，即“全国人口控制在136 000万人。耕地保有量保持1.2亿公顷，淡水、能源和重要矿产资源保障水平提高。生态环境恶化趋势基本遏制，主要污染物排放量减少10%，森林覆盖率达到20%，控制温室气体排放取得成效”。

在农业领域，《十一五规划》提出了大量有利于减少农业温室气体排放以及提高农业适应气候变化能力措施。这些措施包括：坚持最严格的耕地保护制度，确保基本农田总量不减少，质量不下降；加强以小型水利设施为重点的农田基本建设，改造大型灌区，加快中低产田改造，提供耕地质量和农业防灾减灾能力；加快农作物和畜禽水产良种繁育、饲料饲养、疫病防治、资源节约、污染治理等技术的研发和推广；培育和推广超级杂交水稻等优良品种。加快物种资源保护和合理开发利用，科学使用化肥、农药和农膜，推广测土配方施肥、平衡施肥、缓释氮肥、生物防治病虫害等适用技术。规划明确将植保工程、种养业良种工程、农村沼气、送点到村和绿色能源县工程等作为新农村建设的重点工程。

在工业领域，《十一五规划》提出要加快发展高技术产业，振兴装备制造业，优化发展能源工业，大力发展可再生能源等具体任务。在这些任务中有许多措施对于提高我国应对气候变化能力建设具有重要意义，如规划将发展大型高效清洁发电装备、环保及资源综合利用装备作为装备制造业振兴的重点。规划还提出要构筑稳定、清洁、安全的能源供应体系。这些任务的贯彻落实，可以直接提高我国应对气候变化的能力。

《十一五规划》最引人注目的是其提出了建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。这一战略任务的提出，事实上也是对我国“十一五”期间应对气候变化能力建设的战略规划。规划提出了发展循环经济的基本方针，即坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，在资源开采、生产消耗、废物产生、消费等环节，逐步建立全社会的资源循环利用体系。规划提出通过优化产业结构特别是降低高耗能产业比重，实现结构节能；通过开发推广节能技术，实现技术节能；通过加强能源生产、运输、消费等各环节的制度建设和监管，实现管理节能。突出抓好钢铁、有色金属、煤炭、电力、化工、建材等行业和耗能大户的节能工作。加大汽车燃油经济性标准实施力度，加快淘汰老旧运输设备。制定替代液体燃料标准，积极发展石油替代产品。鼓励生产使用高效节能产品。规划还将建筑节能、绿色照明、政府机构节能等十大领域作为节能重点工程。

《十一五规划》还提出了强化促进节约的政策措施，包括：加快循环经济立法，实行单位能耗目标责任和考核制度，完善重点行业能耗和水耗准入标准，主要用能产品和建筑物能效标准，重点行业节能设计规范和取水定额标准，严格执行设计、施工、生产等技术标准和材料消耗核算制度，实行强制淘汰高耗能高耗水落后工艺、技术和设备的制度，推行强制性能效标识制度和节能产品认证制度，加强电力需求管理、政府节能采购、合同能源管理，实行有利于资源节约、综合利用和石油替代产品开发的财税、价格、投资政策，增强全社会的资源忧患意识和节约意识。

（二）《国家环境保护“十一五”规划》

环境规划是国家规划体系的重要组成部分。2007年11月22日《国家环境保护“十一五”规划》（以下简称《环保规划》）增加了应对气候变化的内容，成为人们重点关注的新领域。《环保规划》阐明“十一五”期间国家在环境保护领域的目标、任务、投资重点和政策措施。《环保规划》建立了评估考核机制，要求各地区每半年公布一次主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况，并要对该规划的执行情况进行中期评估和终期考核，评估和考核结果作为考核地方各级人民政府政绩的重要内容。《环保规划》要求充分发挥以市场为基础的节能新机制，大力发展可再生能源，提高资源利用率，提高森林资源覆盖率，加强温室气体排放的监测与统计分析，努力减缓温室气体排放和增强适应气候变化能力。

该规划首次以规划形式明确国家在环保节能行业的发展目标，即在“十一五”期间环保投资约占同期GDP的1.35%。在投资来源方面，环境基础设施建设、重点流域综合治理等主要以地方各级政府投入为主，中央政府区别不同情况给予支持。《环保规划》要求引导企业、动员社会共同参与，努力建设环境友好型社会。环保“十一五”规划将鼓励知识创新型的环保企业，通过鼓励其更有效地利用资源来推动环保目标的实现。积极有效的政策实施，不仅对我国环保事业影响深远，而且以知识为主的创新理念也将获得极大发展。因此，环保业作为发展初级阶段，未来发展空间巨大，相关公司也将明显获益。

（三）《中国应对气候变化国家方案》

根据《联合国气候变化框架公约》的要求，所有缔约方都要制定、执行、公布并经常更新应对气候变化的国家方案。中国政府根据中国国情和实现可持续发展的内在要求，按照国务院部署，国家发展和改革委员会会同17个部门，组织了数十位各个领域的专家，历时2年编制了《中国应对气候变化国家方案》（以下简称《国家方案》），经国务院批准正式颁布实施。《国家方案》是中国第一部应对气候变化的全面的专门的政策性文件，也是发展中国家颁布的第一部应对气候变化的国家方案。可以说，《国家方案》就是我国当前应对气候变化的“根本大法”。它将对中国履行《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，以及对中国应对气候变化能力建设起到纲领性的指导作用。

《国家方案》在介绍和分析了中国气候变化的现状和应对气候变化的努力以及气候变化对中国的影响与挑战之后，明确提出了中国应对气候变化的指导思想，即“全面贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，加快经济发展方式转变，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，增进国际合作，不断提高应对气候变化的能力，为保护全球气候作出新的贡献”。《国家方案》详细阐述了我国应对气候变化的原则，这些原则包括：在可持续发展框架下应对气候变化的原则，遵循《气候公约》规定的“共同但有区别的责任”原则，减缓与适应并重的原则，将应对气候变化的政策与其他相关政策相机结合的原则，依靠科技进步和科技创新的原则，积极参与、广泛合作的原则。

《国家方案》明确提出了中国应对气候变化的总体目标，即：“控制温室气体排放政策措施取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关研究水平不断提高，气候变化科学研究取得新的进展，公众的气候变化意识得到较大提高，应对气候变化领域的体制机制进一步加强”。为了实现这一总体目标，《国家方案》还确定了我国在控制温室气体排放、增强适应气候变化能力、加强科学研究与技术开发以及增强公众意识与管理水平等领域的具体目标。

（四）应对气候变化的地方方案

为有效贯彻落实国家方案的方针政策，切实推动中国各省（区、市）应对气候变化方案的制订工作，我国一直致力于寻求国际合作来推动这项重要工作，从而更积极有效地应对气候变化。2007年3月，国家发改委、联合国开发计划署与挪威政府在人民大会堂共同签署了《关于合作加强省级气候变化减缓与适应能力建设》的谅解备忘录，温家宝总理出席了签字仪式。^[55]2008年初，欧盟也表示愿意支持中国省级应对气候变化方案的制订。^[56]

2008年6月30日上午，中国《省级应对气候变化方案》项目（下称项目）在北京正式启动。该项目旨在采取具体措施，帮助中国在省级层面上应对气候变化问题。据了解，项目主要由联合国开发计划署（UNDP）、国家发改委和中国国际经济技术交流中心共同执行，环境保护部、财政部、国家气象局、挪威政府和欧盟委员会等部门机构给予部分技术与资金支持。其中，UNDP、挪威政府和欧盟为主要出资方，分别提供40万美元、200万美元以及130万欧元（相当于200万美元）的资金支持。具体分工是，挪威政府负责内蒙古、山西、辽宁、宁夏、青海等7个试点省份方案建议报告的编制，而欧盟则负责黑龙江、山东、湖南、海南、四川等另外7个试点省份。此外，挪威还将为其余20个省份制定省级应对气候变化方案大纲；欧盟也将分别在河北和重庆两个地区，开展“适应和减缓气候变化案例的可行性研究”。^[57]该项目经过多次研讨会后，于2009年1月14—15日，在北京召开项目最终成果讨论会。^[58]

据了解，截至2009年7月底，我国31个省、自治区、直辖市（港、澳、台除外）均已完成省级应对气候变化方案的编制工作，有相当多的省份已进入组织实施阶段。^[59]各省级应对气候变化方案分别介绍了本省（区、市）与气候变化有关的省（区、市）情，并提出了本省（区、市）应对气候变化的战略、目标、重点领域以及具体措施等。

《贵州省应对气候变化方案》提出，到2010年，全省要逐步形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式，实现单位生产总值能源消耗比2005年降低20%左右，减缓二氧化碳的排放。贵州省积极应对二氧化碳排放增加引起的气候变化，从加快调整产业结构，优化能源结构、大力发展可再生能源，发展循环经济，积极调整种植结构等4个方面控制温室气体排放。到2010年，全省将新培植小油桐100万亩，农村水电新增装机容量205.83万千瓦，主要污染物二氧化硫排放总量在2005年基础上下降15%，建设养殖场“大中型沼气工程”200座以上，每年建成农村沼气池20万户以上。^[60]

《云南省应对气候变化方案》提出，力争使云南省2020年人均能源消费量控制在2.58吨标煤左右，2020年云南省单位生产总值能源消费量控制在1.0吨标煤/万元左右。方案明确提出要提高第三产业的比重，积极发展特色农业和农产品加工。到2010年，服务业增加值达到2 400亿元左右。加快开发风能和太阳能等新能源，把云南建成国家低碳基地。同时发展太阳能热水器、太阳灶、太阳能电池等技术和产品，发展光伏发电，到2020年力争水电和新能源占总能源消费的比重达到20%以上。此外，方案还指出了应对气候变化的6大举措。^[61]

2009年6月23日出台的《江西省应对气候变化方案》提出，到2015年，江西省要力争温室气体排放得到有效控制，到2015年，全省万元生产总值能耗由2007年的0.92吨标准煤下降到0.72吨标准煤，降低20%以上，力争使工业生产过程的温室气体排放稳定在2007年的水平上。同时，适应气候变化的能力明显增强，加强自然保护区、森林公园、野生动植物保护和生态保护重点工程建设，建立重要生态功能区，维护生物多样性，使全省90%的典型森林生态系统和野生动植物资源得到有效的保护。到2015年，自然保护区面积占国土面积比例达到9%，森林公园面积达5%以上。该方案还列出江西省应对气候变化的六大重点领域和主要任务。^[62]

省级应对气候变化方案是对《国家方案》的贯彻和实施，是各地应对气候变化的纲领性指导文件。通过地方战略和行动来贯彻落实国家方案，帮助实现向低碳经济的转变，并通过省级应对气候变化的机构和能力建设，增强公众意识，建立新型融资和技术开发与转让的伙伴关系，可以将气候变化纳入到地方发展战略中去。

（五）《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》

2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议听取和审议了国务院《关于应对气候变化工作情况的报告》后，表决通过了《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》（以下简称《决议》）。这是我国最高立法机关首次对气候变化问题作出决议。这一决议对于我国今后应对气候变化方面的政策和立法无疑具有重要的指导意义。《决议》认为积极应对气候变化，事关我国经济社会发展全局和人民群众切身利益，事关人类生存和各国发展；应对气候变化是我国经济社会发展面临的重要机遇和挑战；应对气候变化涉及许多领域，是复杂的系统工程。《决议》明确了应对气候变化能力建设的指导思想和基本原则，并要求采取切实措施积极应对气候变化。《决议》提出要把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程，要适时修改完善相关法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障；要严格执行相关法律法规，依法推进我国应对气候变化工作；要把应对气候变化方面的工作作为人大监督工作的重点之一。《决议》还就提高我国公众意识和我国参与应对气候变化领域的国际合作提出了明确的意见。