我国应对气候变化能力建设的立法体系

二、我国应对气候变化能力建设的立法体系

立法体系是指以规范性法律文件的不同分类组合而形成的一个统一体系。^[63]虽然我国目前没有专门针对应对气候变化能力建设问题而制定的规范性法律文件，但是，在我国的立法体系中却有一系列与应对气候变化能力建设相关的法律、行政法规、部委规章、地方性法规等。虽然这些法律文件中并没有明确提到“应对气候变化”“减缓气候变化”或者“减缓气候变化能力建设”等概念，但是，从这些法律文件的立法目的、基本原则以及大量具体制度的设计等方面来看，这些立法都直接或者间接提高了我国应对气候变化的能力。因此，这些法律文件理应成为研究我国应对气候变化能力建设法制保障必不可少的材料。这些相关的规范性法律文件共同构成了当前我国应对气候变化能力建设的立法体系。

应对气候变化能力建设涉及领域甚广，因而涉及应对气候变化能力建设的立法也较多。这些立法有的偏重于减缓气候变化能力建设，比如节约能源法；有的偏重于适应气候变化能力建设，比如农业法。但是这些立法往往并不仅仅规定某一方面的制度，而是每个方面都有涉及，比如森林法中的森林防火制度是加强适应能力建设的制度，而植树造林制度则既是适应气候变化能力建设方面的制度，也是减缓气候变化能力建设方面的制度。这里就我国立法体系中涉及应对气候变化能力建设的立法进行简要介绍。

（一）《宪法》中有关的法律规范

《宪法》是我国的根本大法，是制定其他法律的基础和依据。我国《宪法》中并没有明确提到“气候变化”“应对气候变化能力建设”或者“温室气体排放”等问题，甚至我国《宪法》中并没有明确使用“能源”一词，但我国《宪法》第九条所规定的“自然资源”一词实际上涵盖了“能源”之义。《宪法》第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用……”合理利用资源自然包含了合理利用能源之义，而合理利用能源是减少温室气体排放和适应气候变化的重要举措之一。《宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”要保护和改善生活环境和生态环境，就须积极采取措施应对气候变化，加强应对气候变化能力建设，而植树造林本身就是减缓气候变化的措施之一。因此，我国《宪法》中有关资源利用和环境保护的规定便是我国应对气候变化立法的依据，因而也是我国应对气候变化能力建设立法体系的组成部分。

（二）能源领域的有关立法

1.电力法

1995年全国人大常委会通过了《电力法》，这是我国的第一部电力法，是新中国能源法制建设的重大成就，是电力法制建设的里程碑。《电力法》与《电力设施保护条例》《电力供应与使用条例》《电力监管条例》等行政法规，《电力市场监管办法》《电力监管信息公开办法》《电力营业规则》等部委规章，以及大量地方性法规和地方政府规章一起构成了我国的电力立法体系。电力由一次性能源转化而来，在电力的生产过程中，会涉及煤炭等化石能源的消耗，兴修水电站过程中也会产生温室气体的排放，因此加强电力法的建设，是加强我国应对气候变化能力建设法制保障的重要内容。电力法中大量的内容直接和应对气候变化问题有关，比如电力建设制度、电网管理制度、电价制度等，都会直接涉及控制温室气体减排的问题。

2.煤炭法

新中国成立后的很长时期内，我国主要是通过政策来对煤炭行业发展的重大问题进行调整的，虽然也制定了一些法规和规章，但数量并不多。改革开放以来，我国已经制定了百余部与煤炭行业相关的法律、法规、规章以及其他规范性文件。1996年全国人大常委会通过了《煤炭法》。该法实施以来，对完善我国开发利用和保护煤炭资源，规范煤炭生产和经营活动，促进煤炭行业的发展具有重要意义。2005年《煤炭法》的修订工作已经正式启动，我们期待《煤炭法》修正案的通过。专门调整煤炭行业的法规和规章还有：《乡镇煤矿管理条例》《探矿权、采矿权转让管理办法》《煤炭生产许可证管理办法》《矿山安全法实施条例》《煤炭经营监管办法》等。我国煤炭法的主要内容有：煤炭资源权属制度，煤炭资源开发规划制度，办矿管理制度和生产许可证制度，煤矿安全生产制度，煤炭加工利用制度，煤炭经营管理制度，矿区保护制度，煤矿职工权益保护制度，煤炭监督管理制度等。

3.可再生能源法

可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。自2003年可再生能源立法列入立法计划后，不到两年时间，我国《可再生能源法》即获通过，这体现了我国对可再生能源发展以及能源、环境和可持续发展问题的重视。在《可再生能源法》通过之前，在其他相关立法中（如《电力法》《建筑法》《森林法》等）有一些关于可再生能源的零星规定。这些零星规定并不系统且往往缺乏可操作性。值得注意的是，在《可再生能源法》出台之前，有些地方已经出台了调整可再生能源的地方性法规或地方政府规章。《可再生能源法》以促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展为立法目的，该法的出台对我国能源法制的变革，以及我国应对气候变化能力建设的法制保障具有不言而喻的重要意义。

4.节约能源法

节约能源法是能源法律体系中极为重要的组成部分。1997年全国人大常委会通过了《节约能源法》，2007年又对该法进行了修正。该法是一部覆盖面宽，适用于全社会各行业以及政府、机构组织和每个社会成员，调整能源利用和节约能源的活动及能源管理活动的综合性基础性法律。专门规范节约能源活动的行政法规主要有：《重点用能单位节能管理办法》《节约用电管理办法》《中国节能产品认证管理办法》《能源效率标识管理办法》《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》以及《关于加强热电联产管理的规定》等。此外，大量国务院及其部委发布的规范性文件也对我国节约能源活动具有重要意义，这些规范性文件主要有：《加强电力需求管理工作的指导意见》《节能产品政府采购实施意见》《“中国绿色照明工程”实施方案》等。当然，大量专门规范节约能源活动的地方性法规和地方政府规章也是节约能源法体系的重要组成部分。

（三）环境污染防治领域的有关立法

1.固体废物污染环境防治法

2004年12月29日修订的《固体废物污染环境防治法》的若干法律规范涉及控制温室气体的排放。如该法第三条规定，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防治产业发展”。该法第四十三条第一款还规定，“城市人民政府应当有计划地改进燃料结构，发展城市煤气、天然气、液化气和其他清洁能源”。

2.大气污染防治法

我国早在1987年就制定了《大气污染防治法》，1995年8月全国人大常委会对该法进行了修订，2000年4月全国人大常委会又再次对该法进行了修订。经过不断的修订完善，这部法律已经增加了许多新内容，构建了许多新制度。2000年4月修订后颁布的《大气污染防治法》把洁净能源技术和洁净能源的开发利用作为大气污染控制战略的发展方向，对中国能源结构调整和能源开发利用技术的进步产生了重要影响。^[64]温室气体是污染大气的气体的一种，所以控制温室气体的排放也是《大气污染防治法》的目的之一。特别是该法第三章“防治燃煤产生的大气污染”，便直接以控制温室气体的排放为目的。

3.清洁生产促进法

2002年的《清洁生产促进法》标志着我国从传统的末端治理转向污染预防和全过程控制的污染治理模式的重大变革，对实现经济和社会可持续发展必将产生积极的影响。从法律的实质内容来看，它不仅为促进洁净能源技术和洁净能源的开发利用，促进能源的可持续发展，奠定了一定的法律框架体系，而且展示了包括调整产业结构、改进能源结构、提高能源资源利用效率等方面的更为广阔的政策空间。该法以提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展为立法目的。《清洁生产促进法》将为提高我国应对气候变化的能力作出突出贡献。

4.循环经济促进法

2008年8月29日，《循环经济促进法》的通过，标志着我国应对气候变化能力建设法制保障的进程进入了一个新台阶。该法以提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展为立法目的。所谓循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。该法指出，发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略。减量化、再利用和资源化都是提高资源能源利用效率的重要举措，所以，发展循环经济有利于减少温室气体的排放，有利于增强我国适应气候变化的能力。《循环经济促进法》是我国应对气候变化能力建设法制保障的重要组成部分。

（四）农业领域的有关立法

农业，既是减少温室气体排放的重点领域，也是适应气候变化的重要领域。对大多数发展中国家而言，尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家，农业是重要的经济来源，同时，也最容易受到气候变化的影响和冲击。我国一向重视农业问题，到目前为止，已经制定并实施了一系列有关法律法规，初步形成了完备的农业立法体系。其中比较重要的法律法规有：《农业法》（2009年修正）、《草原法》（2009年修正）、《渔业法》（2009年修正）、《土地管理法》（2004年修正）、《重大动物疫情应急条例》（2005年）、《草原防火条例》（2008年）等。

1.土地法

加强对保护土地的法制建设，对于提高我国应对气候变化的能力建设具有不言而喻的重要意义。我国一贯重视土地立法工作。1950年中央政府颁布了《土地改革法》，1953年原政务院颁布了《国家建设征用土地办法》。1986年全国人大常委会通过了《土地管理法》，之后全国人大常委会分别在1988年、1998年和2004年对该法进行了修正。当前，以《土地管理法》为基础，我国已形成了关于土地保护的完备的立法体系，这些法律法规主要有：《农村土地承包法》《城市房地产管理法》《土地管理法实施条例》《土地复垦规定》《基本农田保护条例》《自然保护区土地管理办法》等。此外，《环境保护法》《矿产资源法》《农业法》等法律中也有关于土地保护和管理的规定。

2.草原法

草原既是牧民的基本生产资料，又是我国面积最大的生态屏障，保护、建设和合理利用草原，对加强我国应对气候变化的能力具有重要意义。《草原法》《草原防火条例》以及大量保护草原的地方性法规和政府规章共同构成了我国的草原法律体系。草原法的主要内容有：草原权属及其转让制度，包括草原所有权与使用权制度、草原承包经营制度、草原承包经营权转让制度等；草原保护、建设、利用规划制度，包括草原规划制度、草原调查制度、草原分级制度、草原统计制度、草原监测预警制度和草原综合治理规划制度等；草原合理利用制度，包括草原的牧业合理利用制度和草原的非牧业合理利用制度；草原保护制度，包括基本草原保护制度、草原自然保护区制度、以草定畜草畜平衡制度、禁限制度和草原灾害防治制度等；草原防火制度。

3.渔业法

渔业资源是指一切具有经济开发利用和科学研究价值的水生生物的总称。渔业资源既是重要的自然资源，又是自然环境要素的重要组成部分。它对于社会经济的发展，满足和改善人民的物质生活，保持水生生态的平衡，都具有重要意义。全球气候变化将对渔业资源产生重大影响，加强对渔业资源的保护对于提高我国应对气候变化的能力具有重要意义。我国十分重视对渔业资源的保护，并制定了一系列保护渔业资源的法律、法规和规章。目前，我国的渔业法由《渔业法》《渔业法实施条例》《水产资源繁殖保护条例》《水生野生动物保护实施条例》以及大量地方性法规和地方政府规章所组成。我国渔业法的主要内容有：渔业资源管理体制；合理发展养殖业制度，包括水域利用规划与养殖证制度、重要养殖水面保护制度、品种保护及审定制度、养殖生产禁限制度等；合理捕捞制度，包括捕捞限额制度和渔业捕捞许可证制度；渔业资源的增殖和保护制度，包括渔业资源增殖保护费制度，水产特种资源保护区制度，渔业资源开发利用禁限制度和珍贵、濒危水生动物保护制度。

（五）森林和其他自然生态系统领域的有关立法

为了保护和扩大森林资源以及保护其他自然生态系统，我国从20世纪60年代开始制定并实施了一系列有关的法律、法规和规章，初步形成了比较完备的立法体系，其中主要的法律法规有《森林法》（2009年修正）、《水土保持法》（2009年修正）、《防沙治沙法》（2001年）、《野生动物保护法》（2004年修正）、《退耕还林条例》（2002年）、《森林防火条例》（2008年修正）、《森林病虫害防治条例》（1989年）、《野生植物保护条例》（1996年）、《城市绿化条例》（1992年）等。

1.森林法

加强对森林资源的保护和开发，对于减缓和适应气候变化都具有重要意义。加强对森林资源保护的立法无疑可以提高我国应对气候变化的能力。我国《森林法》以保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用为立法目的。《森林法》以及与之配套的《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》一起规定了植树造林和绿化制度、限量采伐和采伐更新制度、林业基金制度、森林生态补偿制度、森林防火制度、森林病虫害防治制度等。

2.退耕还林条例

由于多方面的原因，我国森林资源遭到极大的破坏，这直接加剧了我国生态的脆弱性。退耕还林是我国实施可持续发展战略的重要举措。当然退耕还林也直接减缓了我国温室气体的排放，同时对于提高我国适应气候变化的能力具有重要作用。为了规范退耕还林活动，保护退耕还林者的合法权益，巩固退耕还林成果，优化农村产业结构，改善生态环境，国务院制定了《退耕还林条例》。该条例主要分6章，规定了退耕还林的方针原则与管理监督，规划和计划，造林、管护与检查验收，资金和粮食补助，保护退耕还林者的林木（草）所有权等保障措施以及相关法律责任等内容。

3.水土保持法

水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。水土流失是指由于自然和人为原因致使土地表层由于缺乏植被保护，被雨水冲蚀后导致的土层逐渐变薄、变瘠的现象。水土流失是当代最严重的环境问题之一。如果土地失去了耕种能力，人类便失去了赖以生存的基础。当然由于水土流失，森林面积减少，温室气体将得不到有效的吸收。加强水土保持工作，就是提高应对气候变化的能力。《水土保持法》规定了国家水土保持工作的方针，水土保持规划制度、划定水土流失重点防治区制度、水土流失检测与公告制度等水土保持的管理制度，包括防范性措施、禁止性措施以及控制性措施在内的预防性措施，以及治理水土流失的激励措施、对水土流失治理成果的保护措施等水土流失的治理措施。

4.防沙治沙法

土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。我国是世界上受荒漠化危害最为严重的国家之一。加强防沙治沙的能力，是应对气候变化能力建设的重要内容之一。我国是联合国《荒漠化防治公约》的缔约国。2001年《防沙治沙法》既是我国履行国际公约的重要行动，也是指导我国防沙治沙行动的重要准则。该法主要规定了防沙治沙的管理体制，防沙治沙规划，检测、报告及公布制度，保护防沙植被的制度，环境影响评价，封禁保护区制度以及公益性治沙、赢利性治沙和承包人治沙等沙化土地的治理措施。

（六）水资源领域的有关立法

气候变化对水资源的影响，涉及流量、补给和理化性质的变化情况。加强水资源保护的制度建设，无疑对我国适应气候变化能力的提高具有重要意义。我国水资源短缺、水环境恶化等问题对我国提高适应气候变化的能力是一个巨大的挑战。在气候变化的背景下，水的问题已成为制约我国发展的最主要的问题之一，成为我国未来发展的战略性问题。到目前为止，我国已经制定了一系列水资源领域的法律、法规和规章，其中与应对气候变化能力建设密切相关的主要有：《水法》（2009年修正）、《防洪法》（2009年修正）、《河道管理条例》（1988年）、《防汛条例》（2005年修订）等。

1.水法

以《水法》为基础，以《河道管理条例》《取水许可制度实施办法》《城市供水条例》《城市节约用水管理规定》以及相当数量的地方性法规与规章为配套，我国水法立法体系基本建立起来。我国水法的主要内容有：水资源权属制度；水资源有偿使用制度；水资源管理体制；水资源规划制度，包括国家水资源战略规划和水资源供求规划；水资源开发利用制度，包括生态用水制度、综合利用制度、移民安置与移民补偿制度等；水资源保护制度，包括地下水开采禁限制度、水功能区划制度以及饮用水水源保护制度等；节约用水制度，包括用水总量控制与定额管理相结合的制度、用水计量与水价制定机制、节水技术与用水控制制度等。

2.防洪法

防洪，是指根据洪水规律与洪灾特点，研究采取各种对策和措施，以防止或减轻洪水灾害的社会事业。防洪法就是有关防治洪水的各种法律规范的总称。我国是一个洪灾频发的国家，近10年来洪灾发生的频率显著增加。有研究表明，受全球气候变化的影响，中国长江流域未来50年地面气温将可能上升1.5～2℃，受其影响，未来长江流域洪灾发生的频率将更高。^[65]当前与防洪有关的法律法规主要有：《防洪法》《河道管理条例》《水库水坝管理条例》《防汛条例》《特大防汛抗旱补助费使用管理暂行办法》《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》《蓄洪滞洪区安全与建设指导纲要》，以及《水法》《土地管理法》《水土保持法》等。防洪法的主要内容有：关于防洪管理体制的规定；防洪工作应遵循的基本原则，防洪的主要管理制度，关于河道、湖泊和防洪工程设施的保护措施的规定，关于防汛抗洪的规定等。

（七）海洋和海岸管理领域的有关立法

由于全球气候变暖，海平面将会上升。近30年来，中国海平面上升趋势加剧。海平面上升引发海水入侵、土壤盐渍化、海岸侵蚀，损害了滨海湿地、红树林和珊瑚礁等典型生态系统，降低了海岸带生态系统的服务功能和海岸带生物多样性；气候变化引起的海温升高、海水酸化使局部海域形成贫氧区，海洋渔业资源和珍稀濒危生物资源衰退。加强海洋和海岸管理的法律制度建设，对于提高我国适应气候变化的能力具有重要意义。自20世纪70年代以来，我国陆续颁布了有关保护海洋环境和海域使用管理的法律法规，其中与适应气候变化能力建设有关的主要有：《海洋环境保护法》（1999年修订）和《海域使用管理法》（2001年）。

1.海洋环境保护法

《海洋环境保护法》与《防止船舶污染海域管理条例》《海洋废弃管理条例》《防止拆船污染环境管理条例》《海水水质标准》《船舶污染物排放标准》一系列法规和国家标准一起构成了我国的海洋环境保护法律体系。海洋环境保护法的主要内容有：海洋环境监督管理体制，重点海域污染物总量控制制度和“双达标”的强制性规定，海洋环境保护规划制度，重大海上污染事故应急制度，防治海岸工程建设项目对海洋环境污染损害的规定，防治海洋工程建设项目对海洋环境污染损害的规定，防治陆源污染物对海洋环境污染损害的规定，防治船舶及有关作业对海洋环境污染损害的规定，防治倾倒废弃物对海洋环境污染损害的规定，防治拆船污染海洋环境的规定等。

2.海域使用管理法

全球气候变暖对海域的影响重大，我国应积极加强海域适应气候变化的能力建设。当前，我国关于海域保护和使用管理的法律法规较少，在法律层面有2001年全国人大常委会制定的《海域使用管理法》；在法规层面，只有《海南省实施枙中华人民共和国海域使用管理法枛办法》。为应对气候变化，提高我国海域和海岸带的适应能力，我国尚需加强有关立法。海域使用管理法的主要内容有：海域使用管理体制，海域权属管理制度，海域功能区划制度以及海域有偿使用制度等。

（八）其他领域的有关立法

气候变化对人类社会经济生活的影响是全方位的，所以我国其他领域也应加强应对气候变化的能力建设。气候变化将影响自然保护区和国家公园的生态环境和物种多样性，对自然和人文旅游资源产生影响；将增加地质灾害和气象灾害的形成概率，对重大工程的安全造成威胁；将增加疾病发生和传播的机会，危害人类健康；将增加对公众生命财产的威胁，影响社会正常生活秩序和安定。我国在这些领域也进行了大量的立法活动。这些立法主要有：

（1）对特殊区域进行保护的法律法规。如《自然保护区条例》《森林公园管理办法》《国家级森林公园监督检查办法》等。

（2）有关地质灾害与气候灾害的法规。如《气象法》《气象行政处罚办法》《国家突发地质灾害应急预案》《国家自然灾害救助应急预案》《气象灾害预警信号发布与传播办法》等。

（3）卫生领域的立法。如《突发公共卫生事件应急条例》《公共场所卫生管理条例》《突发重大动物疫情应急条例》等。

（4）人口与人力资源开发领域的立法。如《人口与计划生育法》《促进科技成果转化法》《科学技术进步法》等。

（九）国际合作领域的有关条约

气候变化问题是人类面临的共同挑战，各国需要通过切实有效的合作才能应对这一挑战。一国在应对气候变化国际合作领域的表现，也是评价该国应对气候变化能力建设的重要指标。我国一向重视和积极参与有关应对气候变化问题的国际合作。我国是《联合国气候变化框架公约》的缔约国，一方面，我国积极履行公约所规定的我国应承担的各项义务，并事实上采取措施减少温室气体的排放和提高我国适应气候变化的能力；另一方面，我国积极参与历次缔约方大会，并加入《京都议定书》。我国本着“互利共赢、务实有效”的原则积极参加和推动哥本哈根会议取得重要成就。

除《联合国气候变化框架公约》及京都议定书外，我国目前参加了大量有关气候变化的多边条约，并与许多国家签订了与应对气候变化能力建设有关的双边条约。这些条约主要有：《中国、印度、日本、韩国、美国五国能源部长联合声明》《中华人民共和国和美利坚合众国能源与环境合作倡议书》《中华人民共和国与土耳其共和国能源领域经济和技术合作框架协议》《中华人民共和国国家统计局和美利坚合众国能源部关于能源信息交流合作议定书》《中华人民共和国国家发展计划委员会与委内瑞拉玻利瓦尔共和国能源和矿产部能源十年（2001—2011年）合作谅解备忘录》《中国—澳大利亚气候变化合作谅解备忘录》《中华人民共和国国家发展和改革委员会和巴基斯坦伊斯兰共和国石油和自然资源部关于能源领域合作框架协议》《中华人民共和国国家发展和改革委员会和墨西哥合众国能源部关于能源领域合作的谅解备忘录》《中华人民共和国国家发展和改革委员会与澳大利亚环境和遗产部关于气候变化项目活动框架合作意向书》《中华人民共和国和法兰西共和国关于应对气候变化的联合声明》《中华人民共和国政府和日本国政府关于进一步加强气候变化科学技术合作的联合声明》《中华人民共和国政府和澳大利亚政府关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》等。