组织和机构能力建设的法制保障

一、组织和机构能力建设的法制保障

在应对气候变化能力建设体系中，组织和机构能力建设带有一定程度的根本性，因为一个完善、科学、合理、高效和统一的组织和机构管理体制对于协调和整合各部门和各领域的温室气体排放控制行动具有极其重要的作用。而且加强组织和机构能力建设，是《公约》第五次和第七次缔约方大会就能力建设所形成的两个专项决定对发展中国家的能力建设提出的首要要求。

气候变化是一个涉及政治、经济、环境、法律等多角度、多学科、跨领域的综合性全球问题。中国气候变化的战略决策直接关系到中国经济发展的前景，远不是单一部门所能胜任的。随着中国节能减排形势的进一步加剧以及国际上减缓气候变化的压力，为切实加强应对气候变化工作和节能减排工作的领导，中国政府于2007年成立了国家应对气候变化及节能减排工作领导小组^[28]，替代原来的国家气候变化对策协调小组，作为国家应对气候变化工作和节能减排工作的议事协调机构。在应对气候变化综合性机构能力建设得到基本保障的情况下，在我国能源管理体制方面，建议再作以下完善：

（1）建立地方应对气候变化的管理体系。贯彻落实《国家方案》的相关内容，建立地方应对气候变化管理机构，组织协调本地区应对气候变化的工作，协调本地区各方面的行动。同时，还要建立地方应对气候变化领域的专家、学者人才储备机制，根据各地区在地理环境、气候条件、经济发展水平等方面的具体情况，因地制宜地制定应对气候变化的相关政策措施，加强中央政府与地方政府的协调，促进相关政策措施的顺利实施。

（2）为了有效解决我国能源管理机构以往所存在的管理级别较低、职权分散^[29]、权责不清，各部门之间缺乏有效协调等弊端，从而有效应对“后京都时代”能源可持续发展战略的要求，我国就必须对现行能源管理体制进行变革。主要措施包括：①我国能源管理体制宜采取高级别的集中统一的宏观能源管理模式，建议通过能源立法确立国家能源部或者类似的综合性国家能源管理机构的法律地位。^[30]将目前隶属于国家发改委的能源局升格为能源部，作为中央一级的能源主管部门。组建能源部后，可以考虑下设节约能源和新能源、可再生能源等专门机构。在将来制定的《能源法》等单项法律中，也要明确能源部的法律地位，详细规定其管理职能以及与其他相关职能部门的权限划分与相互协调，为我国能源改革提供体制和法律上的保障。②要改组相关部委与企事业单位，将必要的权限收归能源管理机构；还需要出台一些协调一致的针对能源管理的方法措施，实施超部门、权威性管理与协调。③政府应着重在制定宏观发展政策、实施综合能源战略管理、保证市场的公平有序竞争、进行市场预测和提供信息服务等方面发挥重要作用。^[31]通过以上方面的能源管理体制改革，将会有效增强我国能源管理效率，为能源可持续发展战略提供体制保障。

在法律保障方面：首先，应制定一部类似于日本《地球温暖化对策推进法》^[32]的我国应对气候变化的基本法，明确国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的法律地位，规定中央政府、地方政府、企业和市民应对气候变暖应采取措施的责任，确立应对气候变暖的基本政策以及相应的激励措施和处罚措施，使气候变暖问题真正成为我国国内法调控的领域。其次，在将来制定的《能源法》等单项法律中，明确能源部的法律地位，详细规定其管理职能以及与其他相关职能部门的权限划分与相互协调，为我国应对气候变化组织和机构能力建设提供体制和法律上的保障。最后，加强地方、部门应对气候变化工作的领导，编制地方应对气候变化的方案或行动计划。在国家各有关部门职责中补充应对气候变化的相关内容，完善部门分工合作机制。建议各级政府尽快将应对气候变化纳入国家、地方和部门国民经济与社会发展的规划之中。