我国信息立法概述

第二节　我国信息立法概述

20世纪90年代以来，信息化就已经成为全球经济社会发展的最主要特征，信息社会成为人类社会发展的目标和前进的方向。人类社会的信息化转型深刻地改变了人类社会的传统生产方式和人类社会的整体结构以及人类生活的方方面面。虽然这些改变带来了一些社会的动荡和无序，但它切实地促进了社会的进步和发展，因此全球各国都在积极推动社会信息化工作。发达国家信息化发展目标已经十分清晰而具体，正表现出向信息社会转型的大趋向；越来越多的发展中国家也主动推动本国社会信息化，迎接信息化挑战，迎接世界信息技术革命和信息化发展带来的新机遇，力争跟上时代潮流。^[9]于是，全球信息立法拉开了帷幕。

一、我国信息立法的必要性

我国进行信息立法的必要性主要表现为如下两点。

第一，完善信息化立法是加快信息化进程的需要。社会信息化转型，使得信息立法成为必然。在社会信息化转型过程之中，人们的行为也越来越多地“迁移”到网络之上，信息已经逐步成为社会最为重要的资源，这些根本性的变化引发的新问题亟须立法予以调整和规范。在社会信息化转型过程中发生的一系列新的社会问题，如信息产业的垄断与竞争、信息市场秩序混乱、计算机犯罪泛滥、网上知识产权保护、个人信息泄漏等，靠传统的法律体系是不能完全解决的，必须借助于新的法律来加以规范，这就是信息法。

第二，完善信息化立法是健全国家法律体系的需要。社会信息化转型，改变了各国的法律体系，在传统的法律体系之内，成长了一个新的部分——信息法。加强信息立法，不但是保障信息化工作的需要，而且是完善法律体系的需要。

综上，加快完善信息立法，对推进我国信息化建设有着重要的历史作用。当前摆在我们面前的任务是，加强前瞻性的研究，加快信息化立法，运用各种法律手段和法律措施，促进信息共享，保障信息安全，促进国民经济健康发展，促进中国社会信息化转型的顺利实现。

二、我国信息立法现状之检讨

我国的信息立法实践活动起步于20世纪80年代初。20世纪80年代之初，公安部成立计算机安全监察机构的同时，就已着手制定有关计算机安全方面的法规。中国率先制定的信息法是20世纪80年代末的《中华人民共和国保守国家秘密法》，该法对信息保密这一事关国家信息安全的重大问题作出了规定。此后，公安部制定了《计算机病毒控制规定（草案）》。这一时期，国家法律体系中调整有关信息关系的法律法规明显增多。20世纪90年代之后，我国的信息立法进入了加速发展时期。到目前为止，国家立法机关和中央人民政府各部门在信息方面的法律、法规已经广泛涉及信息网络管理、信息安全、电子商务、信息公开等方方面面，同时地方立法机关也制定了大量的地方信息法规。

在信息与知识产权保护方面，2006年7月1日《信息网络传播权保护条例》开始实施，使得知识产权立法逐步趋于完善；信息网络管理方面，从1996年《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》，到2000年的《互联网信息服务管理办法》《互联网电子公告服务管理规定》，再到2002年的《互联网上网服务营收场所管理条例》，信息网络立法在不断地丰富与完善；在信息立法和电子商务方面，我国已经颁布了统一的电子商务立法——《电子签名法》，并已于2005年4月1日实施。我国相关法律也纷纷响应，如《专利法实施条例》为了适应国际通行趋势，已规定可以电子通信方式提出专利申请。在信息安全方面，我国已制定了《计算机信息系统安全保护条例》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《计算机病毒防治管理办法》等一系列法律，个人信息保护法案也在规划制定之中；在信息公开方面，除了《电子出版物管理规定》《中华人民共和国电信条例》之外，《中华人民共和国政府信息公开条例》也于2007年1月通过。

与国外信息化进程和立法相比，我国信息化工作和立法工作都处于初级阶段和初级水平，我国的信息化立法不仅需要完善和发展，而且需要质的飞跃和成熟理论的指导。我国目前的信息立法，系统性、独立性和操作性都显得不够；已经出台的信息法规多为规章和条例，立法层次较低，这些“政出多头”的规范性文件权威性较弱；虽然信息法规数量众多，但从总体上看，对信息关系的调整仍有不少遗漏，并且信息立法质量不高、交叉重复现象严重，法律规范相互冲突的现象也存在。

三、我国信息立法模式与路线

（一）信息立法模式之比较

世界各国有关信息化立法主要有两种模式:第一是分散立法模式。采取这种立法模式的国家不制定信息基本法（综合的信息化法律法规），而是针对急迫、突出的关键问题单独立法。其优势是立竿见影，能及时解决社会信息化过程中的紧迫问题。美国已经制定了大量的信息化方面的单行法律法规，如《信息自由法》《计算机欺诈和滥用法》《统一计算机信息交易法》等，但是始终未出台信息基本法。目前，由于信息立法在全球刚刚起步，国际上各国立法表现出来的是分散立法的形式（但这并不等于各国终将采取分散立法模式，而放弃信息基本法的制定）。第二种模式是统一立法模式。采取这种立法模式的国家，一般先形成信息化立法的整体思路，出台信息基本法，然后对各个具体问题制定单行规则。此种模式的代表是俄罗斯。1995年俄罗斯信息基本法规定，“在建立、收集、处理、存储、保存、查找、传播和向需求者提供文件信息的基础上，组建和使用信息资源时；在建立和使用信息技术及其保障手段时；在保护信息、参与信息流程和信息化的主体的权益时”所发生的各种社会关系为调整对象^[10]，明确了信息资源利用、信息安全保障、信息主体权益保护、促进信息化发展等内容。俄罗斯信息、信息化和信息保护基本法，是全球信息立法的典范。

（二）我国信息立法模式和路线的选择

1.我国信息基本法的制定

我国信息化立法起步比较晚，立法水平与国外存在很大差距，因此我们必须在认清本国国情的基础上，充分借鉴和吸收各国成功经验，选择恰当的立法模式。我国应在扬弃分散立法和统一立法模式的基础上，确定适合于我国的信息立法模式。笔者认为，我国应采取“基本法＋单行法”的统一立法模式。至今我国尚未出台信息基本法，有关信息化法律体系是以颁布单行法规的形式逐步建立的。制定信息基本法的呼声越来越高，曾有全国人大代表向大会提交议案，建议为信息化立法。提案代表周旭认为，虽然我国已经颁布了一系列关于信息化的法律法规，但与信息化和信息产业的发展速度相比，这些法律法规显得滞后、不完善，特别是没有国家法律层面的专门法律来引导信息化建设领域各种行为的调整规范，因此应尽快制定《中华人民共和国信息化法》以促进信息化的进程。^[11]笔者赞同我国应制定信息基本法的主张，这是对统一立法模式的合理借鉴。信息基本法的制定，意味着由国家针对信息化过程中形成的信息关系进行全局性安排和调整，这种整体的立法模式不仅有利于从宏观上统领和把握信息化的发展，而且和我国大陆法系传统是一致的。

我国已经出现了一系列地方性信息法规，如2004年7月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《湖南省信息化条例》就是我国首部省级地方性信息化综合法规，条例对该省的信息化规划与建设、信息技术推广应用、信息资源开发、信息产业发展、信息安全保障和法律责任等进行了详细的规范。该条例的出台，为该省信息化和信息产业健康发展提供了法律保障，从根本上解决了各级信息化主管部门有法可依、信息化主体有章可循、信息化重要工作有部门负责的问题，依法引导、规范、促进了信息化和信息产业的发展。自湖南之后，其他各省也都加快了制定信息化综合法规的步伐，如天津于2007年9月12日颁布了《天津市信息化促进条例》，2007年12月1日起施行的《北京信息化促进条例》，这些法规的出台对将来我国制定信息基本法必将产生积极影响。

2.我国信息单行法的制定

我国信息单行法应由四个独立的部门法构成，它们分别是个人信息保护法、政府信息公开法、计算机信息交易法和信息安全法。

（1）个人信息保护法。信息法开端于个人信息保护法。个人信息保护法是以保护个人信息之上的人格利益为目的的领域法。迄今，个人信息保护法已有三十多年的历史，早已发展出独具自身特色的原则和制度体系，成为在融合民法和行政法的基础上的一个新的研究领域和法律部门。

（2）政府信息公开法。近现代政府信息公开立法肇始于1766年瑞典《新闻自由法》，《新闻自由法》是针对新闻媒体的立法，通过立法赋予新闻媒体转载公文的自由。如今世界已步入知识经济和信息时代，“信息”成为个体发展和社会经济前进所不可缺少的资源，是社会组成成员与组织进行活动的基础和动力，是决定其发展与进步的重要因素。公开政府信息为公众所用已经成为历史发展的必然。我国已于2007年颁布《政府信息公开条例》，政府信息立法任务基本完成。

（3）信息财产法。信息财产法是确定信息财产权属，构建信息财产交易规则的法律规范。

1999年美国统一州法委员会推荐的《统一计算机信息交易法》（UCITA）使得信息财产法发展成为部门法。

（4）信息安全法。信息安全法以保护信息安全为目的，在信息法中占有举足轻重的地位。信息安全法主要是指维护信息安全，防止利用互联网实施各种犯罪活动。从法律性质上说，属于传统刑法的范畴。