“道路限行”措施合理吗

12.“道路限行”措施合理吗？

案例：

为了保证2008年北京奥运会、残奥会期间交通正常运行和空气质量良好，履行申办奥运会时的承诺，北京市政府制定了机动车“单双号限行”。该政策的实施带来了比较好的效果，交通秩序明显好转。2008年9月27日，北京市人民政府发布《关于交通管理措施的通告》。该通告决定：2008年10月11日至2009年4月10日，北京市即从车试行车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外），限行范围为五环路以内道路（含五环路），限行时间为6时至21时，即“1/5限行方案”。交通限行措施实施以后，社会各界广泛关注。围绕该限行措施的合法性问题，法律界人士进行了深入的探讨。有律师提出，交通限行措施违反《物权法》，侵犯公民的私有财产权，是不合法的。有学者认为，私车“尾号限行”合法性不足，《道路交通安全法》第39条不构成“尾号限行”措施的合法依据。该规定授权的是交警部门遇有特殊非常情况和特殊需要时得以采取临时交通管制措施，在奥运会期间“单双号限行”在合法性上没有问题，但是在常规情况下无法以此为根据。也有法律界人士指出，限行措施的法律依据不太充分，在立法程序上是有问题的。

分析：

社会公众对“道路限行”措施争议的焦点在于该措施的合法性问题。对此，应该从以下几个方面进行分析：其一，“道路限行”政策是否过当地限制了私人财产权的使用权，构成行政征用？从外观上来看，“道路限行”措施似乎构成了对公民合法动产——机动车的过当限制，在事实上等同于征用了公民个人的私有财产，这是违反《物权法》第44条⁽¹⁾的规定的。但是，这种理解是不对的。其原因在于：征用是直接针对相关财产的使用权的，而且要通过行政的手段“征”过来由行政机关使用。但是，“道路限行”措施所直接针对的并不是机动车，而是对作为公共资源的道路的一种分配，其目的在于保障交通通畅。而且，行政机关也并没有“征”过来由公权组织“使用”，因此，该“道路限行”措施固然构成了对公民所拥有的机动车的限制，但并不构成征用，相反，它是为了实现某种公共利益。这样一来，该措施也就谈不上违反《物权法》第44条所设定的征用条件问题。其二，“道路限行”政策是否具有法律依据？该政策是有法律依据的：《道路交通安全法》第39条规定，“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施”。《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第24条规定，“市人民政府可以根据大气质量状况，在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施”。此外，《物权法》第7条也规定，“物权的取得和行驶，应当遵守社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。如果私车行驶严重损害了他人的合法权益，对其施加必要的限制是符合物权法的精神的。其三，“道路限行”政策的制定程序是否存在问题？对此，相关法律没有做出明确的规定。从该政策出台的过程来看，北京市政府在政策制定过程中已经开始重视民意的表达、参与和回应，它本质上是一个体现决策民主性的文件。从决策的内容来看，它所规定的对公务用车的封存措施、公务用车受限的永久性和全天性与私人车辆受限的有限性形成鲜明的对照，是一种体现公平原则的政策。此外，该政策还有对受限私人车辆相应减免有关税费的规定，这在性质上构成了一种行政补偿。综合来看，该政策的制定程序不存在什么问题。

【注释】

(1)《物权法》第44条规定，因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后损毁、灭失的，应当给予补偿。