国内涉外经济管理法的主体

第二节　国内涉外经济管理法的主体

一、概述

国内涉外经济管理法的主体主要包括行使管理权的国家机关和行政相对人。在涉外经济管理法律关系中，国家机关和行政相对人都是原生的和主要的主体。

国家作为涉外经济法中的主体，与作为国际层面的国际经济法主体，其权利能力是完全不同的。在涉外经济管理中，国家机关的权利主要体现为行使法律所赋予的各种权力的能力和职责。具体包括:(1)立法权，即制定涉外经济管理法律、行政法规和部门规章的权力。(2)行政处理权，指行政机关对特定行政相对人权利、义务事项作出处理的权利，例如，给予对外贸易经营者备案登记、征收关税、发放进出口许可证、发放进出口配额，等等。(3)行政监督权，指行政机关对行政相对人履行义务情况进行检查监督的权力。(4)行政裁决权，也称行政司法权，指行政机关裁决争议、处理纠纷的权力。反倾销、反补贴和保障措施案件因为程序严格，有调查、辩论和裁定等程序，可以归于行政裁决的范围。(5)行政强制权，即行政机关对不依法履行行政义务的行政相对人采取人身或财产的强制措施，迫使其履行相应义务的权力。(6)行政处罚权，指行政机关对违反行政管理秩序的行政相对人依法给予制裁的权力。例如，对进口属于禁止进出口技术的，我国外贸主管部门可以责令改正、没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。^[6]

个人，尤其是全部或部分从事国际商事交易的企业，作为行政相对人，是涉外经济行政管理法律关系中与国家机关同样重要的主体。它们在涉外经济管理中享有申请权、参与权、知情权、申诉控告检举权、陈述辩论权、申请复议权、提起行政诉讼权、请求行政赔偿权，这些权利通常即对应着国家机关的义务。行政相对人同时也承担服从行政管理、协助公务、维护公益、接受行政监督、提供真实信息、遵守法定程序等义务。^[7]

现代行政法认为，行政行为既具有管理性，也具有服务性，国家机关与行政相对人的关系在状态上是利益一致关系，在行为上是服务与合作的关系，在观念上是一种相互信任关系，行政行为是一种国家机关在行政相对人的合作下所作的公共服务行为。^[8]

二、主要国家的涉外经济管理机构

(一)美国

1.国会与总统在外贸管理上的权力

尽管美国宪法实行三权分立，立法权、行政权和司法权分别由国会、总统和法院拥有。在外贸方面，宪法将立法权和行政权都赋予国会;在贸易协定的谈判方面，由于贸易协定的谈判影响到进口税的征收和贸易管理，也需要国会的授权;至于贸易协定的缔结，则需参议院三分之二多数的批准。国会在国际贸易领域具有广泛的宪法权力，但是，美国判例法却认为，在国际领域代表美国的是总统而不是国会。^[9]

【案例2-1】

美国诉Curtiss-Wright出口公司案

美国政府向美国法院起诉被告，称被告从1934年5月29日起密谋销售15支机关枪给正处于武装冲突中的玻利维亚政府，从而违反了国会1934年5月28日的联合决议以及总统依据该决议的授权于同日公布的公告。美国法院否决了美国政府的起诉，美国政府上诉到美国最高法院。最高法院驳回了下级法院的判决。

该案争议的焦点是国会将立法权授予总统是否合法。最高法院认为，联邦政府的权力分为对外权力和对内权力，这两种权力在来源和性质上是不同的。在对内权力上，联邦政府只能行使宪法所明文规定的权力和为了执行上述明示权力所必要和适当的默示权力。宪法对以前由各州所拥有的立法权做了一个分割，一部分明文规定由联邦政府享有，其余权力仍然由各州保留。由于各州并没有对外权力，联邦政府的对外权力并非来源于各州，而是来源于英王。英王对北美殖民地的对外主权一旦终止立即就转移给美国。

在对外关系领域，由于面对重要、复杂、微妙和多方面的问题，总统作为美国的代表单独地拥有听取和发言的权力。总统是美国在对外关系中的唯一机构，是对外交往的唯一代表。很明显，在国际关系中为了避免尴尬和成功实现目标，国会的立法，如果需要通过国际领域的谈判和询问(inquiry)而产生效果的话，就必须经常赋予总统一定程度的酌量权以及免于成文限制的自由，尽管这在涉及纯国内事务时是不允许的。^[10]

实践中，为解决这一问题，国会通过将管理对外贸易的权力授予总统的方式使得总统能够谈判和缔结国际贸易协定。^[11]现实中，在国际贸易领域国会授予总统的权力范围甚广，包括通过立法在反倾销、反补贴和保障措施的实施方面授予总统权力，也包括通过贸易法301条款授予总统进行调查和报复外国不公平贸易行为的权力，还包括通过《与敌国交易法》和《国际紧急状态经济权力法》授予总统在紧急情况时处理国际经济事务的权力。^[12]

2.总统领导的行政机关的权力

美国贸易代表的主要职责包括:制定和协调美国外贸方针的实施;是美国总统国际贸易政策的主要顾问;负责多边贸易谈判和双边贸易谈判;对外国不正当贸易做法进行调查和报复。美国贸易代表是总统内阁会议的组成人员。

商务部负责出口控制和进口管理(包括反倾销和反补贴中的倾销和补贴是否成立的调查)，负责出口促进事务。

此外，国务院、农业部、国防部、劳工部、财政部在对外贸易中均有一定作用。

3.国际贸易委员会

国际贸易委员会即原关税委员会，依1974年贸易法改为现名，是相对独立的行政机构，委员会的预算直接提交国会。

国际贸易委员会负责反倾销、反补贴、保障措施中的损害调查，负责1930年关税法第337节不公平贸易行为的调查。

4.法院

美国国际贸易法院受理贸易方面行政诉讼，进行司法审查。对该院判决不服的，可上诉至联邦巡回上诉法院。

(二)欧盟

1957年的《欧洲经济共同体条约》明确授予欧共体取代其成员国管理与第三国的贸易关系的权力。《欧洲经济共同体条约》第3条规定，建立针对第三国的共同关税;第18～29条规定了欧共体建立共同关税的方法与时间表。《欧洲经济共同体条约》规定共同关税应于1970年建成。但根据实际进程，成员国一致同意从1968年7月1日起完全适用共同关税，比预定时间表提前18个月。

《欧洲经济共同体条约》第3条在授权欧共体建立共同关税的同时，也授权它建立共同贸易政策。《欧洲经济共同体条约》第110～116条是关于共同贸易政策的专门条款，其中第113条是核心条款。该条规定，在过渡期结束后，欧共体应在统一原则的基础上，在涉及关税税率的修改、关税与贸易协定的缔结、贸易自由化措施、出口政策以及诸如反倾销和反补贴等贸易保护措施方面，建立共同贸易政策。欧共体委员会负责向部长理事会提出关于实施共同贸易政策的各项提案，理事会以特定多数作出决定。这样，自1968年建立起共同关税制度开始，欧共体制定了关于共同进口、共同出口、进口救济方面的条例，实行共同贸易政策并取代了成员国对第三国的贸易政策。

1991年《欧洲联盟条约》只提建立共同贸易政策，这表明欧盟已将关税视为共同贸易政策的一部分。《欧洲联盟条约》对《欧洲经济共同体条约》进行了重大修改，并将《欧洲经济共同体条约》的称谓改为《欧洲共同体条约》。欧洲经济共同体也改称为欧洲共同体。欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体仍保留其原有名称，但这不会妨碍人们继续将欧洲共同体指称欧洲共同体、欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体这三个共同体。《欧洲联盟条约》生效后，欧洲共同体的机构也被欧盟的机构所代替，原欧共体部长理事会、欧共体委员会分别改称欧盟理事会和欧盟委员会，欧洲议会和欧洲法院仍然保持原来的名称。欧洲联盟的成立，使欧洲共同体成为联盟的一部分，欧洲共同体法也成为联盟法的一部分。

2007年12月签署的、2009年12月1日生效的《里斯本条约》修改了《欧洲联盟条约》和《欧洲共同体条约》的部分重要内容，并将《欧洲共同体条约》的名称改为《发挥欧盟作用公约》(The Treaty on the Functioning of the European Union)。《里斯本条约》与欧盟贸易法相关的主要修改包括:欧盟取代欧洲共同体，欧盟具有法律人格，从而使得欧洲共同体这一概念成为历史;修改了《欧洲共同体条约》第133条，扩大了共同商业政策的范围，共同商业政策的范围现在已经包括关税税率的修改、关于货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权等关税及贸易协定的缔结、外国直接投资、贸易自由化措施、出口政策以及诸如反倾销和反补贴等贸易保护措施方面;^[13]扩大了欧洲议会的权力，使得欧洲议会能够否决欧盟理事会和欧盟委员会准备通过的条例。

1.欧盟委员会

在贸易政策与贸易法领域，欧盟委员会具有以下职权:

(1)对外贸易政策与法律的建议权

无论是欧盟的自主外贸立法，还是欧盟与第三国谈判与建立条约的贸易关系，欧盟委员会有权也有义务发表一般性或具体建议，并享有排他的提案权。欧盟理事会只能在欧盟委员会提案的基础上制定外贸政策与法律;如果欧盟理事会拟对欧盟委员会提案作出修正，它必须经全体一致通过;反之，在欧盟理事会正式决定之前欧盟委员会还可撤回其提交或自行修改提案。

(2)制定条例、指令和决定

欧盟委员会制定的上述法律与欧盟理事会的法律具有同样效力。这种权力类似于主权国家行政部门的行政立法权。欧盟委员会制定的法律中，决定最多，条例次之，指令最少。

(3)对外贸易政策与法律的执行权

欧盟委员会的职责之一是保证欧盟条约与法律以及欧盟缔结的国际协定在共同体内的统一适用，同时针对特定第三国、特定产品或特定案件具体实施欧盟贸易政策与法律、采取贸易措施;在贸易救济措施的实施中，欧盟委员会负责接受申诉、决定立案、进行调查并决定或初步决定是否采取贸易救济措施。

欧盟成员或理事会违反欧盟贸易政策与法律，欧盟委员会可向欧洲法院起诉。

(4)国际协定的谈判权

欧盟与第三国以及国际组织之间的协定谈判均由欧盟委员会负责。

2.欧盟理事会的职权

(1)对外贸易政策自主法规的制定权

理事会关于共同关税与海关制度的一系列条例、关于共同进出口规则的一系列条例、关于反倾销和反补贴等贸易保护措施的一系列条例，是欧盟外贸法最主要的部分。

(2)贸易保护制度领域最高执行权

在反倾销和反补贴程序中，决定权属欧盟理事会。在保障措施程序中，欧盟委员会采取的措施，需要服从欧盟理事会的上诉审决定权。

(3)国际贸易协定的缔结权

欧盟理事会负责欧盟与第三国以及国际组织之间的协定的缔结。

3.欧洲议会的职权

在欧共体和欧盟的发展史上，欧洲议会的权力逐渐扩大。在欧洲经济共同体条约下，议会对共同体的立法与决策仅限于在某些问题上的协商与咨询权，其意见无法律拘束力。从《单一欧洲法》开始，欧洲议会的权力不断扩大。现在，欧洲议会已具有:参与立法的权力，即通过磋商、合作、同意和共同决定程序，对欧盟的立法产生实质影响;监督权，即通过对欧盟委员会组成任命的否决权、要求欧盟委员会集体辞职、对欧盟委员会年度报告的辩论与质询、临时调查、检控官程序等对欧盟委员会和欧盟理事会行使监督;预算权，欧洲议会与欧盟理事会共同对预算行使控制权，欧洲议会对强制性开支和非强制性开支的预算具有最终决定权，还可以整体否决预算草案;对某些重要国际协定的缔结之否定权。

具体到对外贸易领域，欧洲议会的权力主要体现在缔结联系协定时的否决权。欧洲议会对《欧洲共同体条约》第133条(前第113条)所涉及的贸易立法没有咨询权;对纯贸易协定，议会也无否决权。

4.欧洲法院和初审法院

欧洲法院的主要管辖范围及对外贸法的制定与实施的影响如下:

(1)应欧盟机构或成员国或一定条件下个人的请求，确认某项共同体法条款或决定无效。^[14]可以作为审查对象的法规、决定既包括欧盟委员会或欧盟理事会制定的一般性法律，也包括它们在具体案件中适用一般性法律所作的个别决定。这种管辖对外贸法的制定与实施具有的影响是，法院经常应欧盟工业的代表或第三国出口企业的请求，对欧盟委员会或欧盟理事会采取反倾销或反补贴的决定进行司法审查。^[15]

(2)应欧盟委员会或成员的请求，判决另一成员违反欧盟法律之诉。^[16]这种管辖对外贸法的制定与实施具有的影响是，通过法院判决一成员国的对外贸易管理行为违反了欧盟法并迫使其纠正，可以保证欧盟外贸法的统一实施。

(3)应成员国国内法院的请求，对欧盟法律进行解释或对其效力进行裁定。^[17]当成员国国内法院在案件审理中涉及欧盟法的解释或效力时，国内法院有义务中止审查而将此等问题提交欧洲法院进行初步裁决，然后依其裁决继续审理。欧盟外贸法的许多规则都是通过欧洲法院的初步裁决程序得到统一解释和适用的。目前，诉诸初步裁决程序也是欧盟进口商对欧盟贸易保护措施(反倾销、反补贴或保障措施)的效力提出抗辩的唯一途径。^[18]

(4)应欧盟委员会、欧盟理事会或成员的请求，就欧盟与第三国之间的国际协定发表意见。^[19]欧洲法院所发表的一些咨询意见对欧盟外贸法的许多问题提供了权威性的指导意见。

【案例2-2】

国际橡胶协定案

1979年，欧共体委员会请求欧洲法院依据欧共体条约第228条赋予其的职权，就共同体是否具有缔结国际橡胶协定的权力发表意见`。欧共体理事会认为共同体没有这种权力，因为该协定所处理的事项是一般经济政策，涉及战略性国防产品的提供以及对发展中国家的援助，从而超出了共同体的权力范围。欧洲法院否定了理事会的观点，认为欧共体有权缔结橡胶协定。

欧洲法院认为，如果共同体无权处理与某种商业协定相关的事务，一个一致的商业政策将不再可行，因为该商业协定与传统的商业协定一样是管制国际贸易的一个主要因素。

欧洲法院的理由还包括:如果共同体不能设计旨在促进国际贸易发展的更多工具的话，它将不再可能执行有价值的商业政策。欧共体条约第113条不能解释为将共同商业政策仅限于传统的贸易工具，不能解释为排斥新的机制的出现(如本案的国际协定)。虽然共同体条约起草时贸易自由化可能是占主导的观念，但这并不妨碍共同体在贸易自由化之外再发展出新的旨在管制某些产品的商业政策。欧共体条约第113条对共同商业政策涵盖事项的列举是一个非穷尽的列举，因而欧共体发展管制对外贸易的新方法的大门始终是敞开的。^[20]

(三)中国

中国宪法并无关于外贸法的专门规定，^[21]因此，国家机构制定、执行和适用外贸法方面的权力源于宪法的一般规定。

1.在谈判和缔结贸易协定方面

依据宪法的规定，国务院负责谈判和缔结条约;全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;国家主席根据人大常委会的决定，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。

我国与WTO成员缔结的《中华人民共和国加入议定书》就遵循了上述规定。

2.外贸立法权

依据宪法和立法法的规定，下列机构拥有制定法律法规的权力:(1)全国人民代表大会制定法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(2)国务院制定行政法规、发布命令和决定;(3)国务院各部委制定部门规章。

3.行政管理权

我国宪法规定，国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。因此，外贸领域的行政管理权统属国务院。国务院规定各部委的任务和职责，统一领导各部委的工作，并且领导不属于各部委的全国性行政工作。

国务院对外贸易主管部门是商务部。商务部下设条法司、公平贸易局、产业损害调查局等司局。其中，条法司负责WTO中的争端解决，公平贸易局负责倾销和补贴的确定，产业损害调查局负责损害的确定。

4.司法权

我国宪法规定，人民法院是国家的审判机关;人民法院依照法律规定，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

对外贸易行政诉讼案件由我国法院依据行政诉讼法审理。

综合来看，在外贸领域，我国的权力配置比较集中。立法权由全国代表大会常务委员会、国务院及其部委分享，国务院及其部委的影响更大。行政权统属国务院，国务院将外贸管理行政权主要交由商务部行使。对外谈判权也主要由商务部行使。在外贸法的制定和实施以及贸易协定的谈判方面，商务部发挥核心作用。

思考题:

1.个人作为国际经济法和涉外经济法的主体分别享有哪些权利?

2.国家和国际经济组织享有的国际经济法权利有何不同?为什么会有这些不同?

3.WTO、国际货币基金组织、世界银行集团在宗旨和职能上有何共同点和不同之处?

4.依据美国宪法及宪法实践，美国总统和国会在涉外经济管理方面各拥有何种职权?

5.欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院在对外贸易领域各拥有何种职权?

6.我国在对外贸易管理领域的权力配置有何特色?

【注释】

[1]US-Section301，para.7.72．

[2]WTO秘书处编:《乌拉圭回合协议导读》，索必成、胡盈之译，法律出版社2000年版，第14页。

[3]WTO秘书处编:《乌拉圭回合协议导读》，索必成、胡盈之译，法律出版社2000年版，第15页。

[4]A.Qureshi，International Economic Law，Sweet＆Maxwell，1999，pp.350-351．

[5]A.Qureshi，International Economic Law，Sweet＆Maxwell，1999，p.352．

[6]关于国家机关在行政法中的权力，可参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第101～103页。

[7]关于行政相对人的权利和义务，可参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第132～134页。

[8]关于行政相对人的权利和义务，可参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版，第142页。

[9]美国最高法院曾认定，“总统在国际关系领域作为联邦政府的唯一代表机关，这种权利是全面的和独有的”。See United States v.Curtiss-Wright Export Corp.299 U.S.304(1936)．

[10]United States v.Curtiss-Wright Export Corp.299 U.S.304(1936);John H.Jackson，William J.Davey，Alan O.Sykes，Legal Problems of International Economic Relations，West Group，1995，third edition，pp.98-101．

[11]Michael K.Young，United States Trade Law and Policy，Carolina Academic Press，2001，p.28．

[12]Michael K.Young，United States Trade Law and Policy，Carolina Academic Press，2001，p.33．

[13]《发挥欧盟作用条约》第207条。

[14]《欧洲共同体条约》第230条(前第173条)。

[15]刘星红著:《欧共体对外贸易法律制度》，中国法制出版社1996年版，第39页。

[16]《欧洲共同体条约》第226条(前第169条)、第227条(前第170条)。

[17]《欧洲共同体条约》第234条(前第177条)。

[18]刘星红著:《欧共体对外贸易法律制度》，中国法制出版社1996年版，第40页。

[19]《欧洲共同体条约》第300条(前第228条)。

[20]ECJ，Opinion 1/78.［1979］ECR2871;see also John H.Jackson，William J.Davey，Alan O.Sykes，Legal Problems of International Economic Relations，West Group，1995，3th Edition，pp.201-202．

[21]宪法序言中与对外关系相关的内容包括改革开放的基本原则和平等互利的外交原则。具体规定是“……在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”;“中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流……支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争，为维护世界和平和促进人类进步事业而努力”。