西方主要国家行政法的产生与发展

2.2　西方主要国家行政法的产生与发展

2.2.1　法国行政法的发展及其特点

法国是现代行政法的母国，其行政法的产生与行政诉讼制度的诞生是分不开的。因为法国行政法的一些重要原则、制度和概念是通过行政法院的判例确立的。

在法国大革命前后，法院代表封建势力，经常阻碍政府推行资本主义性质的改革政策。为了避免法院对行政的干扰，立宪会议于1790年8月16日至24日通过了一项重要法律，规定“司法职能和行政职能现在和将来永远分离，法院不能以任何方式妨害行政机关的活动，也不能审理行政人员的职务活动”。以后又多次发布命令，重申这一规则，从而在法律上确立了行政活动不受普通法院司法管辖的制度。但是，行政争议是客观存在的。作为解决问题手段，此后10年间，公民对行政机关行政行为的申诉，只能向上级行政机关提出，由行政官员处理，国家元首握有最终的裁决权。1799年，拿破仑一世设立咨询机关——国家参事院，兼理行政案件。但国家参事院不具有独立的审判权，它只能向国家元首提供可采纳的解决意见，国家元首仍保留行政审判权。1872年，国家参事院被赋予独立审判权，在法律上成为法国的最高行政法院。1889年，最高行政法院在卡多案的判决中，正式否定部长法官制，当事人不服行政机关的决定，无须先向部长申诉，可以直接诉诸行政法院。法国独立的行政诉讼制度自此真正建立。伴随着行政法院审判制度的确立，公共行政不受司法权干涉、行政法院审理案件不受私法约束原则也得到确立，这就必然要求形成一个新的法律体系，于是，一个独立的部门法——行政法便产生和发展起来。

法国是大陆法系行政法模式的主要代表，其基本特点是:(1)行政活动受独立的法律部门调整。法国有明确的公法和私法之分，行政法是作为公法的一部分又是一个独立的法律部门和体系，政府行政只受行政法调整，不受任何私法的支配。(2)具有独立的行政法院系统。法国司法机关存在两个系统:行政法院和普通法院。前者受理行政案件，后者受理刑事、民事案件。而英美法系所有案件均由普通法院审理，没有独立的行政法院系统。(3)行政法的重要原则由判例法产生。判例法是英美法系的特点，法国是典型的大陆法系代表，严格地说，其司法制度中没有判例法原则，但法国行政法却是判例法。(4)强调行政的价值与个人权利之间的协调，认为行政法的功能在于保障政府行政。

2.2.2　德国行政法的发展及其特点

15世纪，德国开始出现警察法及与维护社会秩序有关的法律，这便是德国行政法的萌芽，但现代意义行政法产生于19世纪初。当时德国的一些州引进了法国的行政裁判制度，并发展了行政法体系，其历史发展过程可以分为如下几个阶段:

第一阶段:1848年民主革命以前的警察国家时期。在警察国家体制下，国家权力万能主义思想占据主导地位，个人自由的保护没有得到应有的重视。

第二阶段:1848年民主革命以后到现在的法治国家时期。法治国家是以限制公共权力的活动、保障个人权利与自由为基础的，由此产生了依法行政原则、羁束行政优位原则、授权规定的狭义解释及行政裁判制度。法治国家原则的确定意味着行政权的受制约性，即行政权必须依法进行。

德国虽属大陆法系国家，但由于行政法产生的历史与文化背景不同，德国行政法与法国行政法在基本理念与具体表现形式方面具有不同特点。表现在:(1)成文法多于判例法。(2)程序实体合一化。现行德国行政程序基本法是1976年制定的《行政程序法》，但其“行政程序”并非单纯的“程序”，而是包括实体法问题。(3)行政法院非行政化。同法国一样，德国也存在独立的行政法院系统，但法国的行政法院系统属于行政部门的一部分，实质上是一种特殊的行政机关，而德国行政法院是司法系统的组成部分，不受行政部门的干预，具有很强的司法性，而非行政性。(4)在价值观念上，德国行政法以尊重国家权力与行政权的优位性为其基本目标，重视权力的意义，严格限定公法关系的范围。

2.2.3　英国行政法的发展及其特点

根据张正钊、韩大元等人的观点，英国行政法的发展过程可以分为如下几个阶段:

第一阶段:中世纪后期行政法萌芽时期。英国行政法的存在，远远早于英国人对行政法的认识。早在中世纪末叶，王室会议就在一定范围内行使司法职能。这一时期实际上存在构成行政法的法律规范，但人们还没有认识到作为独立法律部门的行政法的存在。

第二阶段:1485～1688年“光荣革命”以前的时期。这个时期的主要特点是议会权威不断增强并开始制约行政权的活动。随着议会主权原则的确立，对行政权的制约日益受到社会的关注。

第三阶段:1688～1832年公布选举法修改条例时期。这个时期，议会主权得到了巩固。随着议会地位的巩固，议会与行政机关相互关系成了学者们关注的问题。

第四阶段:1832年至第二次世界大战结束。这个时期是行政权重新扩大强化的时期，中央行政组织由国王、政党内阁及职业官僚组成，委任立法的范围得到了扩大。自1870年开始，议会赋予行政机关裁判行政机关与个人纠纷的权限，以立法的形式开辟了行政裁决的新途径。到了19世纪末，英国建立了铁道法院、土地法院等专门的行政裁判所，逐步确立了英国行政法体系。

第五阶段:第二次世界大战结束至今。为了适应现代行政发展的要求，先后制定了行政立法规则、裁判所及审问的法律等，以此为基础确立了行政立法、行政程序、行政审判及国家赔偿责任等方面的法律体系，使英国行政法获得了全面发展。

作为一个独立的部门法，英国行政法的历史是比较短，大体上产生于19世纪中叶以后。作为普通(英美)法系的代表，它有着明显不同于大陆法系行政法的特点:首先，行政案件同民事、刑事案件一起统一由普通法院受理和裁判，不存在独立的行政法院系统。其次，行政案件的审理也与民事和刑事案件一样适用普通法。再次，在行政法的价值或功能的认识上，强调行政法是控权法，即限制政府的法。

2.2.4　美国行政法的发展及其特点

从模式上说，美国行政法和英国属同一类型，即同一法院(普通法院)受理各种不同的法律案件、在观念上奉行行政法是控权法的理论。但美国行政法也有自己的特点，主要表现在:一是行政程序法比较发达，“正当法律程序论”成为其行政法的理论核心;二是联邦行政法和各州行政法、联邦法院和各州法院自成体系，并行不悖。从这个意义上说，美国行政法体系属于“双轨制”。

关于美国行政法发展的历史，著名行政法专家王名扬先生在他的《美国行政法》一书中分为六个阶段:

第一阶段:1789～1886年，为适用英国普通法阶段。这一时期美国行政法的中心是由法院按照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查，行政法尚不具有独立地位。

第二阶段:1887～1932年，为行政法传统模式阶段。1887年联邦国会制定了州际商业法，建立了第一个独立行政管制机构，即州际商业委员会。该委员会独立对总统负责，不仅拥有行政权，还拥有制定运输政策和决定运输价格的立法权和裁决行政争议的司法权。由于这种机构效率高，适应了当时社会的需要，所以得到了迅速发展，控制这类机构的行政法也得以成为独立法律部门。

第三阶段:1933～1946年，为行政法迅速发展阶段。1929～1933年发生经济危机以后，政府职能大幅度扩张，独立管制机构得到更迅猛的发展。人们的注意力也开始从依赖法院的司法审查控制行政权，转向依赖行政程序立法控制行政权。1946年，《联邦行政程序法》颁布，该法是美国行政法发展史上的一个里程碑。同年，美国国会还制定了联邦侵权赔偿法，在政府赔偿问题上放弃了封建时代遗留下来的主权豁免原则，承认国家的赔偿责任。

第四阶段:1947～1965年，为行政程序法巩固阶段。1946年的行政程序法制定以后，美国行政部门的行政行为得到了规范，行政程序法得到巩固。

第五阶段:1966～1979年，为批评和改革传统行政法阶段。在此期间，美国公共行政从管制行政走向福利行政。公民参与、行政公开成为行政法发展的主要方向。1966年的情报自由法、1976年的阳光下的政府法等从不同角度要求政府行政公开，使行政程序法得到了实质性的发展。

第六阶段:1980年至今，为行政法的重新评价阶段。美国行政法经过20世纪60年代中期和70年代的改革后，没有提出新的理论和原则，而是对前几个阶段的政策和改革作出评价，探讨今后的发展方向。

2.2.5　日本行政法的发展及其特点

日本行政法是外生型的典型，其行政法观念与制度是从西方引进、并融合了其传统文化因素，具有混合的特性。

日本行政法的产生与发展过程，通常可以分为战前与战后两个阶段。

明治维新以后，特别是以1889年明治宪法的制定与实施为契机，日本开始出现了近代的行政法。当时，日本的法律制度主要以普鲁士的法律体制为参照系，强调天皇统治的合法性与权威性，追求形式意义上的法治国家目标，实际上是以公权力优位为核心的独裁型行政体制。

战后，日本行政法制度发生了根本性的转变。首先，伴随着新宪法的诞生，行政法观念与制度发生了如下变化:中央集权向地方分权的变化;官僚行政向民主行政的变化;警察国家向法治国家、福祉国家的变化;行政国家向司法保障体制的变化，等等。其次，随着行政的民主化改革，日本传统的行政法开始接受英美行政法制度的影响，形成混合型的行政法体系，即从裁判管辖意义上大陆模式已失去意义，但从诉讼程序意义上还保留着大陆法系的一些特征。