社区矫正法律监督初论

社区矫正法律监督初论

杨剑波⁽¹⁾

我国的社区矫正，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正工作的正常开展需要社会各方面的监督，如群众监督、舆论监督、法律监督。本文探讨的社区矫正法律监督特指人民检察院的法律监督。

一、社区矫正法律监督必要论

我国社区矫正工作刚刚起步，现行法律规定并不完善，而中外社区矫正制度又存在较大差异，理论界和实践中还存在一些不同认识。笔者认为，社区矫正法律监督是履行检察机关法律监督职能、维护社区矫正对象合法权益、保障社区矫正试点顺利进行的客观需要。

(一)履行检察机关法律监督职能的客观需要

我国宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”刑事诉讼法第224条规定:“人民检察院对执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正，”人民检察院组织法第19条规定:“人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况时，应通知执行机关予以纠正。”从上述规定可以看出，人民检察院是我国专门的法律监督机关，负责维护国家法律的统一正确实施。根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定，人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行。《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第7条也明确规定:“司法行政机关依照有关法律、法规、规章和本办法的规定实施社区矫正，接受人民检察院的监督。”因此，对社区矫正试点工作进行法律监督是检察机关履行职能的客观需要。

(二)维护社区矫正对象合法权益的客观需要

目前，社区矫正的任务主要包括三个方面:首先是执行刑罚。被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的五种罪犯都还存在继续执行刑罚的问题。因此，社区矫正必须按照我国刑法、刑事诉讼法等有关法律、法规和规章的规定，加强对社区服刑人员的管理和监督，确保刑罚的顺利实施。其次是改造罪犯。在执行社区矫正的过程中，要采取多种途径，加强对罪犯的改造。我国目前的社区矫正是要通过加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民。再次是帮助罪犯。为了解决罪犯在服刑前、服刑中的问题，预防重新犯罪，我国社区矫正需要给予矫正对象适当的帮助，切实为社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。我国十届人大二次会议审议通过了宪法修正案，首次将“国家尊重和保障人权”正式载入国家的根本大法，使尊重和保障人权由党和政府的政策主张上升为宪法原则。检察机关作为法律监督机关进行外部监督，有利于维护社区矫正对象的合法权益。

(三)保障社区矫正试点顺利开展的客观需要

矫正质量是检验社区矫正工作成败的首要标准，是社区矫正工作的生命力所在。从西方国家实行社区矫正的经历来看，如果矫正质量不高，矫正对象重新犯罪率较高，社会各界反对的声音就比较多，社区矫正就会走弯路。正如康树华教授指出的:“社区矫正在20世纪60年代末至70年代初，在美国几乎每一个州都得到了迅速发展……但是70年代末期，由于社区矫正的效果不理想，犯罪和重新犯罪的人数不断增加，再加上舆论和新闻媒体的渲染，美国公众开始相信犯罪正在失去控制，越来越强烈地要求对罪犯采取更加严厉的惩戒措施，还有矫正机构本身官僚化及资金短缺的原因，人们对社区矫正微词颇多。”⁽²⁾美国的实践启示我们，我国的社区矫正试点工作一定要把矫正质量放在突出位置。检察机关的法律监督有利于从进行外部监督，防止可能出现的腐败现象，保证矫正质量，保证试点工作的顺利进行。

二、社区矫正法律监督重点论

社区矫正试点工作处于试点阶段，全国检察机关并没有形成统一的监督理念、模式和制度。北京市检察系统制发了《北京市检察机关开展社区矫正工作办法(试行)》，对如何审查社区矫正工作流程的合法性提出了具体措施，加大了监督力度。江苏省检察系统重点加强对滥用社区矫正的行为，社区矫正执行中违法及不当行为、玩忽职守导致矫正对象重新犯罪行为的法律监督，对社区矫正的案件把好法律文书关、执行监督关、跟踪考察关、释放解除关，保证社区矫正工作依法公开进行。2006年6月最高人民检察院下发通知，要求试点地区检察机关在社区矫正试点工作中认真履行法律监督职责。从检察工作主题和总体要求出发，笔者认为检察机关在社区矫正法律监督中应把握四个重点。

第一，加强对交付矫正环节的监督。从矫正对象的接收机关来看，社区服刑人员由其居住地司法所接收；户籍所在地与居住地不一致的，户籍所在地司法所应当协助、配合居住地司法所开展矫正工作。从矫正对象的接收程序来看，司法行政机关应当及时接收人民法院、公安机关和监狱发出的有关社区服刑人员的法律文书和有关材料；监狱应当在暂予监外执行罪犯、假释罪犯离开监所以及附加剥夺政治权利罪犯刑满释放前，核实其居住地，告知其按照规定的时间向居住地司法所报到，接受社区矫正，并令其作出书面保证；监狱应当自假释罪犯离开监所或者附加剥夺政治权利罪犯刑满释放之日起7日内，将有关文书材料寄至其居住地公安派出所和司法所；对暂予监外执行的罪犯，监狱应当在批准暂予监外执行之日起7日内，将有关法律文书和其他相关材料送达罪犯居住地公安派出所和司法所；社区服刑人员应当在判决、裁定、决定发生法律效力之日起7日内或者离开监所之日起7日内到居住地司法所报到。从矫正对象的接收义务来看，社区服刑人员居住地司法所应当及时接收社区服刑人员，予以登记，建立档案，对其进行谈话教育，告知社区服刑人员的权利、义务。矫正对象的接收是社区矫正工作的首要环节，具有重要意义。对社区矫正对象交付执行及交付执行的法律手续是否合法、完备等进行监督是检察机关首当其冲的任务，如果接收失控，就会出现脱管漏管问题。

第二，加强对矫正变更环节的监督。《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第34条规定，司法所应当建立对社区服刑人员认罪悔罪、遵纪守法、学习劳动等方面表现情况的考核制度。根据考核结果，对于表现良好的给予表扬奖励；对符合法定条件的，依照法定程序提请有关部门予以减刑。对违反法律、法规和社区矫正的有关规定，但尚未构成重新犯罪的，视情节轻重给予警告或者提请有关部门给予警告、记过、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释或者收监执行。北京、上海、湖北等地都进一步细化了条件和程序，如《北京市社区矫正工作实施细则(试行)》第五章规定，对社区矫正对象实行奖惩的批准权限为:(一)表扬、物质奖励及警告由司法所提议，街道(乡、镇)社区矫正工作领导小组审议批准。(二)减刑、收监、撤销假释、撤销缓刑，由司法所提议，经街道(乡、镇)社区矫正工作领导小组审议通过，报请原批准机关批准。(三)治安处罚由公安机关批准。这些考核奖惩措施的落实，保证了社区矫正工作的顺利进行。对执行机关是否对在接受监督管理矫正期间违反法律、法规和有关监管规定的监外罪犯依法给予处罚，是否对暂予监外执行条件消失的监外罪犯依法收监执行，以及是否对符合减刑条件的监外罪犯予以减刑等变更情况进行监督是重中之重。

第三，加强对矫正终止环节的监督。社区矫正工作出现以下三种情况时应依法终止:一是期限届满。社区服刑人员被判处管制、单处或者并处剥夺政治权的，其矫正期限为所处管制、剥夺政治权利的实际期限；被宣告缓刑、裁定假释的，其矫正期为缓刑考验期或者假释考验期；暂予监外执行的，其矫正期为在监外实际执行的期限。社区矫正期限届满的应依法终止。二是违法犯罪。被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、单处或者并处剥夺政治权利、暂予监外执行的社区服刑人员的社区服刑人员如果因违法犯罪，被依法收监执行或涉嫌重新犯罪，社区矫正应依法终止。三是自然死亡。社区服刑人员死亡的，自死亡之日起，社区矫正依法终止。被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、单处或者并处剥夺政治权利的社区服刑人员，应当在矫正期满前30日由本人作出书面总结，由司法所出具相关考核鉴定材料，依照法定程序终止社区矫正。对于暂予监外执行的社区服刑人员，暂予监外执行期满前30日，由司法所出具相关材料，经上级司法行政机关审查后，报原关押单位。原批准机关决定收监的，社区矫正终止。社区服刑人员被收监执行或者因重新犯罪被羁押的，自羁押之日起，社区矫正终止。社区服刑人员死亡的，自死亡之日起，社区矫正终止。假释或者暂予监外执行的社区服刑人员死亡的，司法所应当及时将有关情况书面通知原关押单位，并附相关证明材料。笔者认为，对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利，或者执行期间死亡的监外罪犯依法按期履行相关手续等进行监督也应成为检察机关的监督重点。

第四，加强对日常监管措施的监督。根据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定，社区矫正的日常监管措施日常教育、公益劳动、犯罪矫正、考核奖惩四个方面。日常教育从教育形式来看，包括培训、讲座、参观、参加社会活动等；从教育内容来看，包括形势政策教育、法制教育、公民道德教育、心理健康教育等；从教育方式来看，包括个别谈话、经常性帮教。各级司法行政机关高度重视和充分发挥教育在矫正中的基础性和前提性作用，收到了较好的效果。司法所应当按照符合社会公共利益、社区服刑人员力所能及、可操作性强、易于监督检查的原则，组织有劳动能力的社区服刑人员参加必要的公益劳动。司法所应当全面掌握社区服刑人员的犯罪原因、犯罪类型、危害程度、悔罪表现、家庭及社会关系等情况，进行综合分析，根据社区服刑人员被判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、裁定假释和剥夺政治权利等五种类别和不同特点，制定有针对性的教育改造计划和措施，并根据矫正效果和需要，适时作出调整。犯罪矫正措施主要包括心理矫正和行为矫正两个方面。考核奖惩主要是对社区服刑人员认罪悔罪、遵纪守法、学习劳动等方面表现情况的考核，并运用考核结果进行奖励或惩罚。检察机关应当对执行机关是否及时建立帮教组织、建立管理矫正档案、落实日常监督管理措施以及对出现监外罪犯脱管漏管问题是否及时采取相应措施等进行监督。

三、社区矫正法律监督措施论

最高人民检察院指出，人民检察院在社区矫正试点工作中发现法院、公安、司法行政机关在社区矫正工作中有违法情形的，可以视情况以口头方式、发出检察建议书或纠正违法通知书，督促其及时纠正。笔者认为，检察机关法律监督的措施主要通过行使常规监督权、直接侦查权、检察建议权和纠正违法权来实现。

一是常规监督权。对刑罚执行和监管活动实行监督是法律赋予检察机关的一项重要法律监督职能。没有调查就没有发言权，如果对监督事项不经调查，监督的根基就不牢，监督的质量就不高。检察机关必须在现行法律框架内，探索建立一套以发现、核实、纠正社区矫正违法行为为核心内容的法律监督调查机制。

二是直接侦查权。检察机关对于贪污贿赂、渎职侵权案件具有直接侦查权，其行使应保证客观公正，达到有法必依。因此，在社区矫正活动中，对于国家工作人员，如监狱、人民法院、司法行政机关等部门的人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权的，应依法坚决立案查处，以保证社区矫正工作的顺利进行。

三是检察建议权。在履行法律监督职能过程中，如果发现社区矫正机关或社区矫正活动具有违法行为，若情节较轻，检察机关可依法向违法单位和违法人员所在单位以口头检察建议，或者报请主管检察长批准后发出书面检察建议，要求告知纠正结果。对于检察建议权而言，应力求正确适时，达到循法必准。

四是纠正违法权。在履行法律监督职能过程中，如果发现社区矫正机关或社区矫正活动有违法行为，若情节较重，检察机关应当报请主管检察长批准后，向违法单位或违法人员所在的单位发出纠正违法通知书并要求定期内告知纠正、整改结果。对于纠正违法权而言，应注重严格程序，达到违法必究。

应当指出的是，检察机关的上述四种监督措施并不是绝对区分的，有时是可以互相转化的，有时也是可以一并使用的。比如，《浙江省检察机关社区矫正法律监督工作办法(试行)》第7条规定，人民检察院负责社区矫正法律监督的人员，发现社区矫正日常监督管理、教育改造以及与之相联系的审判和刑罚执行工作或矫正对象有违反法律、法规、规定情形的，应当及时向社区矫正工作机构负责人提出意见，其中对严重违反法律、法规情形的，以人民检察院的名义向有关单位发出纠正违法通知书。第8条规定，人民检察院监所检察部门发现有下列情形之一的，应当及时向社区矫正工作机构负责人提出意见，情况严重的以人民检察院的名义发出纠正违法通知书或检察意见(建议)书:1.未对矫正对象建立监督考察组织，监管措施不落实，致使矫正对象脱管、漏管的；2.暂予监外执行罪犯期限届满，未办理续保手续的；3.矫正对象刑罚执行期或监督考验期届满，执行机关未办理相关法律手续的；4.社区矫正工作人员违反法律、法规和社区矫正工作纪律的；5.对矫正对象的考核、行政奖惩不当的；6.人民法院、公安机关、司法行政机关未按规定要求落实相关衔接措施的；7.社区矫正组织、工作人员侵犯矫正对象合法权益的；8.其他需要向社区矫正工作机构提出意见及建议的。第9条规定，人民检察院发现有下列情形之一的，应当及时向人民法院、公安机关、司法行政机关、监狱管理机关发出纠正违法通知书或检察意见(建议)书:1.罪犯弄虚作假骗取暂予监外执行的；2.矫正对象暂予监外执行的法定条件消失，依照法律规定，应当收监执行而未予收监执行的；3.缓刑犯、假释犯在接受社区矫正期间，违反法律、法规和有关社区矫正监督管理规定，应当依法给予行政处罚而未予行政处罚或应当收监执行而未予收监执行的；4.对矫正对象呈报减刑、假释或其他变更执行措施，违反法律规定的；5.其他需要提出依法纠正意见的。第10条规定，人民检察院发现人民法院、公安机关、监狱管理机关对罪犯决定暂予监外执行、保外就医、裁定假释不当的，对矫正对象裁定减刑、假释不当的，依据刑事诉讼法、监狱法的规定提出纠正意见。浙江省检察机关的规定清楚地表明，检察建议(意见)书与纠正违法通知书并无实质之别，只有程度之分。检察建议(意见)书与纠正违法通知书又依赖于检察机关的常规监督权，如果发现进一步的违法行为，又可以行使直接侦查权。这些监督措施是相互联系、互相促进、互为保障的。

四、社区矫正法律监督完善论

(一)从立法方面完善

首先是在法律监督的语境下完善。检察机关法律监督虽然一直进行，但由于相关法律制度过于空泛抽象、操作性不强、赋予检察机关的监督手段乏力、监督方式滞后等，导致检察机关对诉讼违法行为的监督相当薄弱。社区矫正法律监督需要在法律监督语境中进行完善。其次是在社区矫正的语境下完善。社区矫正工作也是一项刚刚开始的改革，各地矫正方案存在很大差别，在此基础上进行的法律监督工作更是没有统一模式。社区矫正法律监督同样需要在社区矫正语境下进行完善。

(二)从司法方面完善

在相关法律没有出台或修改之前，检察机关仍然必须对社区矫正工作进行有效监督。人民检察院要充分认识在社区矫正试点工作中开展法律监督的重要性，既要按照刑法、刑诉法、监狱法和人民检察院刑事诉讼规则等有关规定，认真履行刑罚执行监管职责，又要转变执法观念，与时俱进，积极探索完善社区矫正试点工作中开展法律监督的工作机制。检察院在社区矫正试点工作中要加强规范化建设，建立社区矫正工作检察档案和台账。要与法院、公安机关和司法行政机关建立联席会议制度，共同研究、解决社区矫正试点工作中遇到的重大问题。上级检察院要加强对在社区矫正试点工作中开展法律监督工作的领导，加强调研和业务指导，帮助下级检察院解决工作中遇到的困难和问题。各地检察院及检察机关有关职能部门之间应当加强配合，共同做好对监外罪犯的法律文书异地交付和转接、社区矫正异地执行的监督。

【注释】

(1)湖北省人民检察院助理检察员，法学博士。

(2)康树华:《犯罪学大辞书》，甘肃人民出版社1994年版，第843～844页。