中小企业基本法与产业政策的关系

一、中小企业基本法与产业政策的关系

产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总和。这里的“干预”应该是一个广义上的概念，包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面的含义。产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。为了实现这些经济性的和社会性的目标，产业政策要求政府对每个产业和企业的生产活动、交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制的建立。^[1]

产业政策的实质是政府对经济活动的一种自觉干预，以实现特定的政策目标，包括实现经济振兴与赶超、结构调整与转换以及保持经济领先地位与维持经济增长势头等。显然这种政策是对社会整体利益的维护。需要明确的是，在市场经济条件下，政府制定与实施产业政策不是要取代或者排斥市场机制对经济活动的基础性调节，而是在充分尊重并利用市场机制的基础作用的前提下，对市场缺陷的必要补充。现代的产业政策是普遍建立在市场经济基础上的。就我国2002年通过的《中华人民共和国中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定。尽管这类“促进型”的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有，这样的立法也很难起到对政府行为的约束和控制作用。^[2]

中小企业法本身是国家对中小企业采取的保护扶持政策的法律化，其本质是政策法，与国家的中小企业政策有着密不可分、息息相关的联系。它一般是一个国家采取的较稳定、长期的中小企业政策的法律化、系统化与权威化的产物。由于中小企业法与中小企业政策的这种紧密联系，一个国家的中小企业政策目标也往往决定了这个国家中小企业法的基本出发点与主要任务，也就在很大程度上决定了中小企业法的内容设计与结构安排，决定了这个国家中小企业法的定位。可以说，一个国家的中小企业政策目标就决定和反映了这个国家中小企业法的性质。一些发达国家的中小企业政策和中小企业法都体现了它们之间的这种紧密联系。

从比较重视对中小企业进行立法的日本看，直接有关中小企业的法规近330件，涉及内容包含了中小企业经营的方方面面，构成了日本完整的中小企业法律体系。根据法律的作用，日本将有关产业政策的法律分为三大类：第一类是对扶持、保护、促进其发展的战略产业和新兴产业，通产省制定并经国会通过振兴法；第二类是对需要加以援助以顺利压缩过剩设备、转移人员的衰退产业，制定萧条产业临时措施法；第三类是对介于前两者之间，需调整其结构的特定产业，制定改善结构法。^[3]在日本，中小企业法是产业政策法的重要组成部分。日本是发达资本主义市场经济国家中中小企业数量最多的国家，有“中小企业王国”的美誉，中小企业在日本经济发展中占据十分重要的地位。1963年日本颁布中小企业基本法第1条规定中小企业的立法目标是“在适应国民经济的成长发展，纠正由于经济的社会的限制给中小企业带来不利情况的同时，以提高中小企业的生产效率及改善交易条件为目标，促进中小企业的独立自主及改正存在于企业间生产效率等各种等级差别，谋求中小企业的成长发展并有助于提高中小企业职工的经济地位和社会地位”。日本在其经济高速增长的顶峰时期制定的中小企业基本法，是一部整理以往中小企业政策的分散性和不整齐性而加以体系化为目标的法律。他把经济社会的基准放在“自由且公平的竞争原理上”；对中小企业存在的评价为“对国民经济发展与国民生活安定及提高，无论现在还是将来都有重大意义”；将政策的基本方向定为“纠正有关经济方面的社会性的不利的同时，尊重中小企业的创意，并助长其自主性的努力，以求得中小企业的成长发展”。^[4]20世纪70年代以后，两次石油危机使传统产业的日本中小企业陷入了结构性危机。为了生存，中小企业必须调整产业结构。1972年的中小企业政策审议会提出，今后中小企业的发展方向应该是“知识密集化”，这意味着日本的中小企业政策目标已转变为调整中小企业产业结构和提高产业技术水平。同中小企业政策目标相适应，1973年对中小企业现代化促进法进行了修改，加入了有关“知识密集化”的条款。1976年颁布实施了中小企业转产对策临时措施法，1985年又制定了中小企业技术开发促进临时措施法。在日本关于中小企业的立法中，促进中小企业技术进步这一立法意图贯穿于所有的中小企业立法之中，着眼于产业结构优化和产业技术升级的日本中小企业政策属于产业政策的研究范围，日本的中小企业法也是产业政策法的重要组成部分。

我国学者史际春在《建立我国中小企业法论纲》一文中也认为中小企业法是产业政策法的组成部分。^[5]他认为中小企业法有“企业法”之名而无“企业法”之实，企业法的基本内容都是规定企业的法律地位和组织机构及其运作，规定出资者相互之间及其与企业的关系，基本上属于组织法的范畴，一些对企业行为的规定也从属于对企业组织的规定。而中小企业法，一般不涉及企业的设立、解散和有关企业组织的权利义务，带有明显的政策倾向性，属于产业政策法的范畴。