中国欲构建和谐社会，首先必须打造法治政府

三、中国欲构建和谐社会，首先必须打造法治政府

中国以市场为取向的经济改革促进了经济的快速发展，也促进了人民生活水平的大幅提高，但是市场失灵的负效应也正逐渐显现和暴露，如政治发展滞后于经济发展，“一条腿长、一条腿短”；贫富差距持续扩大，社会保障压力增加；多元社会结构下利益矛盾和利益冲突加剧，社会内部积蓄着大量不和谐因素；政府某些官员的腐败导致人民对政府合法性认同的下降等。可以说，我国正进入亨廷顿所述说的现代化起飞阶段的社会风险易发期，即面临着“经济发展黄金期”和“社会矛盾凸显期”这一社会转型的临界点。基于这种社会现实，党的十六大和十六届三中、四中全会适时提出了构建和谐社会的战略目标。对现阶段的中国而言，构建和谐社会，关键在于打造法治政府，使政府行为既具有实质合理性，又具有形式合理性，从而实践政府的公共性。正如亨廷顿所说:“一个政治制度衰弱的社会，无力约束个人和集团欲望的泛滥，其政治状态必然像霍布斯描述的那样充满着社会势力之间——人与人，家庭与家庭，部落与部落，地区与地区，阶级与阶级的无情斗争，”⁽²¹⁾因此，“一个社会的成分越复杂，各种集团越是纵横交错，其政治共同体的形成和维持就越依赖于政治体制的功效”，⁽²²⁾因此，打造法治政府理应成为构建和谐社会的题中之义。

在法治政府的实质合理性方面，我们应主要通过扩大民主参与的途径和完善民主参与的形式，努力提升政府聚合、确定和实施公共利益的能力，以保证法律在文本和实践中真正体现公共利益和人民意志。首先，要完善立法程序，延长立法审议时间并引入辩论程序，使每一部法律都能成为充分反映民意的“良法”。其次，适应多元利益主体的利益需要，建立多元化社会决策机制，通过多种渠道和形式集中民意和民智，使法律在实施过程中真正实现公共利益。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，听取利益主体各方的陈述，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真听取专家论证、技术咨询、决策评估；对社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的重大事项，应当向社会公布，或者通过座谈会、听政会和论证会等制度和形式，扩大人民群众的参与度，提升立法和决策的民主程度。再次，要扩大政治参与。使权力体系向更多的阶层和集团，特别是那些新兴社会力量开放，以便激发和保持政治体系的活力，增强政治制度创建公共利益的能力。在利益分化的社会结构中，政治参与对于发展自身利益、聚合公共利益以及维护社会稳定等都具有重要的价值。一般来说，社会主体获得政治参与的机会越多，他获得的利益也就更多。尤其是每一个社会主体在实现自己利益最大化过程中，都会在参与形式、行为和价值观念上适应共同的行为准则。从聚合公共利益的角度而言，参与利益竞争的社会主体越多，公共利益就越发接近真值；从社会稳定性的角度而言，参与利益竞争的社会主体越多，就意味着更多的社会主体会熟悉并遵守社会的共同规则，政治系统会获得更多的合法性支持，社会的稳定性就越好。最后，由于社会发展和权力结构的调整打破了旧的利益割据，容易引发动荡，因此，在触及某些社会力量的政治经济利益和可能造成社会不稳定的问题上，必须平衡利益，使社会的矛盾减少到最小程度。

在法治政府的形式合理性方面，首先，顺应社会转型和基本人权保障的需要，社会应构建一种法制化的使各方利益均能共生共存的政治制度，因为社会的稳定性直接依赖于这种进行利益协调的具有“复杂性、自治性、适应性和内聚力”的制度安排。这些制度包括:完善人民代表大会各项工作制度，保证人民代表大会及其常委会充分履行职责，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，保证人民政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政的职能；坚持和完善民族区域自治制度，保证民族自治地方依法行使自治权，巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系，促进各民族的共同繁荣进步；保证公民结社自由，发挥社团、行业组织和社会中介协调利益、反映利益诉求、规范个体行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力；完善信息公开制度，及时通过各种媒介公布政策信息，这不仅有利于社会公众与政府之间形成话语共识，减少社会矛盾和社会冲突，而且能使社会公众实施有效的权力监督；建立健全违宪审查制度和司法审查制度，防止国家机关借用“公共利益”的名义侵犯公民合法权益。其次，应完善权力运行程序，包括立法、执法和司法权力运行程序。长期以来，我国国家权力的运行存在着严重的重实体正义而轻程序正义的价值取向，由于主观的实质正义或结果公正难以进行客观和中立地评价和衡量，社会公众普遍产生了对法治的怀疑态度，同时，也导致了国家机关自由裁量权的大量滥用。相比之下，法治的形式合理性使法律体系能够像结构严密的机器一样运行，从而保证了社会主体在这一体系内获得相对最大限度的自由，并极大地提高了预见行为的法律后果的可能性。实体不公或许只是个案公正的泯灭，但是程序不公却是整个制度正义的丧失。再次，要强化各级国家机关责任制，尤其是行政机关首长负责制。“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。”⁽²³⁾只有针对个人，责任才能明确限定，才能使许多维持一个公共秩序所必须的道德原则和法律标准不丧失其存在的意义，如果“所有人都有责任，也就是没有人有责任”。⁽²⁴⁾因此，要建立健全领导干部个人的引咎辞职制或高官问责制，依法做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。最后，政府应矢志如一地把发展经济、增强社会财富作为自己的首要任务。自近代以来，社会不再是鼓励通过节制和抑制消费，而是强调通过增加有效供给来协调利益矛盾和利益冲突。只有社会物质财富的总量增加了，利益协调才不会丧失物质的解决条件，才能为社会全面进步和人的全面发展提供物质基础。也只有政府具有有效性或绩效，政府才会有更好的合法性，社会才能维持持久的稳定与和谐。因此，中国政府应把“效率优先、兼顾公平”以及“五个统筹”作为自己长期的发展战略。

【注释】

(1)潘弘祥，中南民族大学。

(2)［法］霍尔巴赫:《自然体系》，商务印书馆1999年版，第260页。

(3)张宇燕:《民主的经济意义》，载《经济民主与经济自由》，三联书店1997年版，第22页。

(4)参见邢建国:《秩序论》，人民出版社1993年版，第23页。

(5)参见［美］亨廷顿著，王冠华等译:《变革社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第23页。

(6)参见《马克思恩格斯全集》(第21卷)，人民出版社1965年版，第194页。

(7)［英］罗德里克·马丁:《权力社会学》，三联书店1992年版，第92页。

(8)［法］杜尔凯姆:《自杀论》，浙江人民出版社1988年版，第212页。

(9)参见张康之:《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2002年版，第316～372页。

(10)转引自王沪宁编:《腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究》，上海人民出版社1990年版，第17～19页。

(11)参见《马克思恩格斯全集》(第22卷)，人民出版社1965年版，第227页。

(12)汪晖、陈燕谷等主编:《文化与公共性》，三联书店1998年版，第39页。

(13)笔者认为，在传统社会，政府因依附于某一利益主体，几无合法性可言，即使出现偶尔的“盛世”，即因为获得了某一时段内社会秩序的稳定，政府得到了社会成员的支持和认可，但这种合法性是建立政府提供社会秩序这种政治实践的结果之上的。而在现代社会中，政府的合法性不仅建立在广泛的公民参与的政治决策过程之中，而且也建立在政府提供公共服务和社会秩序这个政治结果之上，所以说，政府不仅在政治过程中获得了合法性，而且在政治结果上获得了合法性。

(14)在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》一书中，亨廷顿区分了统治者的合法性和制度的合法性。他指出:“在民主国家中，统治者的合法性总是依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。制度的合法性，则是建立在程序之上。如果统治者没有政绩，他们就会丧失合法性，就会在选举中被击败，一群新的统治者会接替他们。统治者合法性的丧失导致制度的程序合法性的重新确认。而在威权主义体制下，在统治者的合法性和政权的合法性之间不可能作出明确区分，低绩效既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了制度的合法性。”确实，民主政府和威权主义政府都可能是公共政府，但只有民主政府才可能是法治政府。在法治的民主政府中，宪法对政府更迭作了规范性的制度安排，如果一旦统治者政策失效，丧失合法性，人民就可以通过宪法和法律设定的选举制度重新组成新的政府，从而避免对基本政治制度的冲击，避免基本政治制度的合法性危机，所以说，法治政府是“统治者的合法性”和“制度的合法性”的统一。参见［美］亨廷顿著，刘军宁译:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年版，第59页。

(15)Hans Morgenthau，The Dilemmas of Politics，Chicago:Chicago University Press，1959，p.68.

(16)［英］詹宁斯著，蓬勃译:《英国议会》，商务印书馆1959年版，第211页。

(17)赵成根:《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第121页。

(18)［美］博登海默著，邓正来译:《法理学——法律哲学和法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第148页。

(19)［美］波普诺:《社会学》，辽宁人民出版社1996年版，第405页。

(20)邹吉忠:《自由与秩序——制度价值研究》，北京师范大学出版社2003年版，第84页。

(21)［美］亨廷顿著，王冠华等译:《变革社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第22页。

(22)［美］亨廷顿著，王冠华等译:《变革社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第9页。

(23)［英］哈耶克著，邓正来译:《自由秩序原理》(上)，三联书店1997年版，第99页。

(24)［英］哈耶克著，邓正来译:《自由秩序原理》(上)，三联书店1997年版，第100页。