维护法制统一的若干建议

三、维护法制统一的若干建议

(一)明确维护法制统一的主体

宪法规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。也就是说，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织和个人都是维护法制统一的主体。显然，这里的规定更多具有的是一种宣示意义，强调的是维护法制统一的义务。那么，谁有权来维护法制统一呢?从宪法、相关的组织法、立法法以及实践做法来看，人大机关、行政机关、检察院、法院都担当着维护法制统一的角色。但在理论和实践上存在如下不足:一是在宪法和有关理论上没有对检察机关的法律监督与人民代表大会的宪法监督加以适当的区分；二是行政诉讼法所确立司法审查的范围仅限于具体的行政行为而不包括抽象行政行为，其他法律也没有赋予司法机关审查地方立法的权力；三是审判机关的司法解释在司法实践中发挥着极为重要的作用，但是，没有有效的监督制约机制防止其越权，保证其合法性；四是国家法制的统一主要是通过全国人民代表大会和国务院有关部门分别对本系统内立法活动的监督来维持，从历史的经验来看，仅仅从某个系统内部设立监督制约机制来维持法制统一往往是不够的，例如人民代表大会系统内的备案制和批准制，政府系统的备案制，这种机制可以在一定程度上遏制地方保护主义，但容易受到部门保护主义的影响。⁽⁸⁾一言以蔽之，在维护法制统一的主体角色上，主体不明、权限不清:有权作为的无暇作为——人大及其常委会；应当作为的懈怠作为——行政机关；可以作为的无法作为——检察机关；无权作为的希望作为——法院。

近年来，全国人大常委会通过一系列举措，加强了在维护法制统一上的力度。虽然可喜，但尚不足够，我们认为还要进一步确立其他主体的地位和权限，构筑全方位的法制统一维护体系。

1.增强检察机关法律监督职能

在整个法律监督体系中，人民代表大会法律监督制度处于核心地位，具有最高的地位和最重要的作用，是我国最基本的监督制度。人民检察院是专门的法律监督机关，人民检察院的法律监督制度具有骨干作用，是我国法律监督体系的一大特色，占据特殊地位。检察机关的法律监督权应当区分为政治意义上和法律意义上广狭不同的两种权力，其中狭义的法律监督权即诉讼监督权。⁽⁹⁾检察机关对于法制统一的维护，主要是通过诉讼监督活动来实现的。作为专门的法律监督机关，是否还可以在维护法制统一上有更大的作用呢?列宁认为，为了促进法制的统一，要充分发挥检察机关对法律体系统一性的监督职能，他强调检察机关有从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务，检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律抵触，要注意使整个共和国对法制有真正一致的理解。⁽¹⁰⁾因此，我们认为，可以适当赋予检察机关对于法规、规章和规范性文件的异议权力，通过向人大提案或向法院起诉的方式来进行。

2.赋予法院合法性审查权

在目前我国宪法框架和司法体制下，人民法院没有合宪性审查权是毫无疑问的，但人民法院有无合法性审查权却值得深思。当下位法与上位法相抵触时，人民法院在司法审判实践中可以选择三种方式:一是中止审理，逐级上报，等候裁决。这种方式是为我国行政诉讼法律制度所明示了的，也是宪法和立法法所启引的方式，但是这种方式会导致诉讼效率特别低下。二是直接使用上位法，避开下位法。这种方式就是无声之判，是目前司法审判实践中经常使用的，以避开司法审查的锋芒。但是这种方式也有弊端，无法对下位法保护的一方作出明确的解释和交代，无法制止缠讼和不必要的上诉。三是审查下位法的效力，适用上位法，即前述河南种子案判决中所采用的方式。从各方的反应来看，这种方式没有被认可。

法律问题最终都要由法律来评判。在法治社会里，一切社会问题都应该可以转化为法律问题。法院在诉讼中对法律的态度直接决定了公民对法律的信心，如果法院不能公正独立地适用法律，那么人们也将不再会相信法律。我们认为，应当赋予法院对于规章层次以下规范性文件(含规章)的合法性审查权，充分发挥法院作为法律适用机关的作用。当然，更深层次的问题是，要实现司法独立，真正树立起司法权威。

3.加强党的领导和带头作用

中国共产党是社会主义建设事业的领导核心，是建设社会主义法治国家的根本保证。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。党领导人民制定宪法和法律，也领导人民实施和遵守宪法和法律，同时党自己也必须在宪法和法律范围内活动。宪法规定各政党都必须遵守宪法和法律，必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严，保证宪法实施的责任；党章也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。我们党作为执政党，按照依法治国方略的要求，必须树立、维护宪法和法律的权威，绝不允许任何组织和个人有超越法律的特权。只有依靠党的领导，国家法律才能得到全面、严格、正确的实施。党的领导体现在依法治国的全部过程中，即立法、执法、司法都要体现党的领导，并通过党组织的卓越工作和党员的模范作用维护宪法和法律的连续性、稳定性、权威性和一致性。维护法制统一，必须坚持和依靠党的领导。

(二)完善维护法制统一的机制

目前，维护法制统一的机制主要是针对立法的，有事前控制和法律冲突解决机制两种。事前控制强调的是对立法的权限控制和程序控制；法律冲突解决机制有备案审查、适用规则、裁决机制、改变或者撤销机制、司法审查、清理机制等。这些机制更多的是依靠立法机关自身的维护和监督，难以保障其公正性和有效性，并为近些年的实践所证明。我们认为，目前在机制上可以从以下两个方面寻找突破口:

1.拓展行政诉讼维护法制统一的功能

行政诉讼在维护法制统一上有着独特的功能优势:相对于立法和执法而言，司法的中立性更有利于维护法制统一；从启动程序上看，公民、法人或其他组织可以因自己合法权益受到侵犯而提起诉讼，法院必须开始司法审查程序。⁽¹¹⁾目前，行政诉讼中法院无法审查抽象行政行为，仅对规章有着有限的审查权。发挥行政诉讼维护法制统一的作用，应借《行政诉讼法》列入十届人大立法规划之机，明确赋予法院对维护法制统一所拥有的司法审查权，即赋予法院依照一定标准和方法对抽象行政行为的审查权力，并且在受案范围、管辖制度、当事人制度、审查方式、裁判方式等方面进行一并的修改和完善。

2.建立违宪审查制度

违宪审查是指特定的国家机关对某项立法或某种行为是否符合宪法而进行的具有法律效力的审查和处理。这一制度的主要目的是裁定并处罚违宪行为，尤其是对立法机关和行政机关制定违宪法律和法律性文件的行为，以制约国家权力，保障公民权利，保证宪法的有效实施。在我国宪政框架之下，全国人大常委会担当着违宪审查主体的角色，应无异议。但全国人大常委会迄今尚未撤销过一项违宪或违法的法规；国务院、最高法院等五种机关迄今未向常委会提出过一次审查撤销的要求；而民间提出的审查建议迄今也尚未有过被采纳并启动审查程序的先例。从近年看，我国在建立违宪和违法审查机制上有了很大的进步:2001年颁布《立法法》，明确了全国人大有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，同时公民个人可以提出审查建议；2003年5月，三名法学博士以普通公民身份向全国人大提请违宪审查；2004年5月，全国人大设立法规审查备案室；2005年12月全国人大完成对《法规备案审查工作程序》的修订，并通过《司法解释备案审查工作程序》；2006年8月，通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。但在专门的违宪审查机构、司法监督等问题上仍然没有实现突破，规定的审查、监督程序仍然存在一定的不足，真正的违宪审查制度还没有建立起来。法制统一，首先要求的是合宪性。无疑，违宪审查制度的建立是维护法制统一的关键。

(三)构筑维护法制统一的责任体系

维护法制统一，责任主要在于国家机关及其工作人员，而要使这种责任落到实处，必须构筑起相应的责任体系。我们认为，从涵盖范围来看，应在立法、行政、司法各个维护法制统一的领域，建立起与各自维护权限相一致的责任制度；从责任承担主体来看，如果破坏了法制统一或维护法制统一不力，不仅应当追究相应的国家机关的责任，还应追究有过错的国家机关工作人员的责任；从责任承担方式来看，不仅要纠正、改变或撤销破坏法制统一的行为，还要令其给公民权益造成的损害予以赔偿。例如，确立立法赔偿制度，对国家机关因立法行为给少数公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，国家应承担赔偿责任。

【注释】

(1)萧伯符、余涛，湖北警官学院。

(2)参见陈斯喜:《统一性是法治的重要属性》，载《法制日报》2001年12月2日第3版。

(3)参见蔡定剑:《坚决维护国家法制统一》，载《人民日报》1998年2月12日第10版。

(4)“河南种子案”详情参见谢远东:《种子官司的意外绽放》，载《法制日报》2003年11月26日第3版。“黑龙江强制婚检”详情参见李杨、秋风:《强制婚检引发法律冲突》，载《中国改革报》2005年8月25日第4版。

(5)参见李龙、曹南屏:《法理学》，武汉大学出版社1998年版，第271～288页。

(6)参见杨景宇:《认真执行立法法维护社会主义法制统一》(上)，载《法制日报》2000年8月10日第5版。

(7)参见刘松山:《法制统一与国家统一》，载《法制日报》2004年7月15日第3版。

(8)参见谢鹏程、王演兵:《法律监督与法制统一》，载《检察日报》2002年7月2日第3版。

(9)参见龙双喜、冯仁强:《宪政视角下的中国检察权——兼议法律监督权与公诉权的关系》，载《法学》2004年第11期，第30页。

(10)成艳梅:《试述列宁的法制统一思想及其对今天的指导意义》，载《西南民族学院学报(哲学社会科学版)》2001年第5期，第41页。

(11)参见方世荣:《论维护行政法制统一与行政诉讼制度创新》，载《中国法学》2004年第1期，第42～43页。