分类与特征

第一节　行政法的概念、分类与特征

一、行政法的概念

行政法是我国法律体系中的一个基本部门法。研究行政法的概念，目的是要确定行政法的内涵和外延，确定行政法作为一个部门法的基本性质、总体特征和其在法律体系中的地位。

目前在行政法学界，对行政法有各种各样的界定。⁽¹⁾这主要是由于学者们所持的行政法理念不同造成的。⁽²⁾我们认为，行政法是调整由于国家行政管理活动发生的行政关系的法律规范的总称。对这一定义，可以从行政法的内容、调整对象和表现形式三个方面来认识。

(一)行政法的内容

从内容上看，行政法是关于国家行政管理活动的法。

对于行政，在不同的国家制度和时代背景下，有不同的解释。⁽³⁾在现代，行政大体上可以划分为私行政和公行政。所谓私行政，是指一般社会组织的执行与管理活动。所谓公行政，不仅包括国家行政即国家行政机关行使行政职权实现行政职能的活动，⁽⁴⁾而且包括非国家公行政即公共社团、公共企事业单位等的执行、管理活动。行政法研究的行政是公行政而不是私行政，并且国家行政是行政法的基本调整对象，从而是行政法学的基本研究对象。

国家行政管理活动作为一种公行政，具有以下几个方面的特征:

1.实施主体是国家行政主体。这里的行政主体不仅包括国家行政机关，而且包括法律、法规授权的其他社会组织。它们是公共利益的代表者、集合者和分配者。

2.具有国家职权性。国家行政管理活动以国家强制力作为后盾，而国家行政机关以外的社会组织在没有法律授权或行政机关委托的情况下，它们的行政活动是不具有这种国家职权性的。

3.具有公共性。设置和实施行政职权的目的，是为了取得、发展和维护国家和社会的公共利益，因此国家行政管理活动以追求公共利益为目的，公共利益内容的变化会引起国家行政职能的变化和调整。

4.具有积极性。这是国家行政管理在行为方式上区别于其他国家职权的特征。其特点是，行政职权的行使可以不以他人的请求为条件，主动地采取为实现其职能所需要的行政措施，这与国家审判机关按照“不告不理”原则进行的诉讼活动不同。

(二)行政法的调整对象

从调整对象来看，行政法是调整行政关系的法。

所谓行政关系，是指国家行政主体在实施行政管理活动过程中所发生的各种社会关系。其主要包括四类:行政管理关系，行政法制监督关系，行政救济关系和内部行政关系。⁽⁵⁾

1.行政管理关系

行政管理关系，指行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。行政主体实施的大量的行政行为，如行政许可、行政征收、行政给付、行政裁决、行政处罚、行政强制等，几乎都是以行政相对人为对象实施的，从而与行政相对人发生各种关系。因此，行政管理关系是行政关系中最主要的一部分。

行政管理关系与其他行政关系相比有两个重要特点:第一，关系的双方只能是行政主体和行政相对人;第二，行政主体在行政关系中占主导地位。

2.行政法制监督关系

行政法制监督关系，指行政法制监督主体在对行政主体、公务员和其他行政执法组织、⁽⁶⁾人员进行监督时发生的各种关系。这里的行政法制监督主体，是指根据宪法和法律授权，依法定方式和程序对行政职权行使者及其所实施的行政行为进行法制监督的国家机关，包括国家权力机关、国家司法机关、行政监察机关等。

行政法制监督关系在行政关系中占有非常重要的地位。它与其他行政关系比较有三个重要特点:第一，双方主体具有多元性;第二，关系的内容因具体参与主体不同而具有较大的差别性;⁽⁷⁾第三，行政法制监督主体在关系中占主导地位。

3.行政救济关系

行政救济关系，是行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯，向行政救济主体申请救济，行政救济主体对其申请予以审查，作出向相对人提供或不予提供救济的决定而发生的各种关系。

行政救济关系与其他行政关系比较，其重要特点是:第一，存在三方主体，即行政相对人、行政主体、行政救济机关;第二，行政救济主体在关系中占主导地位;第三，部分行政救济关系与行政法制监督关系重合。

4.内部行政关系

内部行政关系是行政主体内部发生的各种关系。包括上下级行政机关之间的关系，平行行政机关之间的关系，行政机关与所属机构、派出机构之间的关系，行政机关与国家公务员的关系，行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织的关系，行政机关与法律、法规授权组织的关系，等等。

内部行政关系的主要特点是:第一，关系的主体是多元的，关系的类别是多种多样的;第二，部分内部行政关系(如平行行政机关之间的关系)的双方主体处于平等地位，不存在一方起主导作用的情形;第三，关系受法律调整的范围和程度小于外部行政关系。⁽⁸⁾

(三)行政法的表现形式

从表现形式上来看，行政法是各种行政法律规范的总称。

尽管人们天天都在与行政法打交道，但有些人却认为我国没有行政法，理由是我国没有行政法典，而宪法典、民法典和刑法典却早已被制定出来了。显然，他们把行政法与其表现形式混淆了。从表现形式来看，作为部门法的行政法不是指某一个法律文件，更不等同于行政法典，而是各种行政法规范的总称。所谓行政法规范，就是调整行政关系的一类法律规范。正如法律规范是构成法律的细胞一样，行政法规范则是构成行政法的细胞，行政法就是由无数个行政法规范所构成的集合体。⁽⁹⁾

行政法的表现形式是多种多样的，有成文法，包括宪法、法律、法规、行政规章、法律解释、国际条约等;也有不成文法，包括行政惯例、司法先例、法律学说、公共道德等。通过统一的法典对行政领域的共性问题和一般性问题作出统一的规定，确实能为行政主体和行政相对人提供便利，但由于行政法所涉及的范围十分广泛，内容包罗万象，因此很难制定综合性、统一性的行政法典。荷兰曾于1994年尝试制定了基本行政法典《荷兰基本行政法典》，该法典对在行政法不同领域里具有共性的事项作了统一规定。尽管如此，也只是对行政法总则问题的法典化，对大量特殊行政领域的问题，还需要其他法律规定予以规定。

目前，我国还没有一部系统、完整的行政法法典，行政法律规范广泛地散见于各种法律规范性文件之中，如《宪法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》以及大量的法规、规章等。

二、行政法的分类

行政法的分类，是指按照一定的标准对行政法规范进行划分。合理的分类有助于建立统一和谐的行政法体系内部结构。

1.根据适用领域的程度不同，可以将行政法分为一般行政法和部门行政法。一般行政法是行政法的普遍原则和共同规则，适用于全部或多数行政领域;部门行政法只适用于特定行政领域。一般行政法是行政法学的研究重点，以行政组织法、行政行为法和行政监督法为基本结构，相对稳定。部门行政法内容丰富、结构多样，可以按照中央行政部门的事务管辖进行分类，例如我国司法部执掌的律师、公证、狱政、法制宣传和国家司法考试等行政事务可称为司法行政。⁽¹⁰⁾因为行政事务在各个部门的配置经常进行调整，所以部门行政法的分类也要相应地经常进行变动。

2.根据规定的内容不同，可以将行政法分为行政实体法和行政程序法。具有实体权利义务性质的行政法规范属于行政实体法，具有程序权利义务性质的行政法规范属于行政程序法。行政实体法与行政程序法具有不同的功能，二者密切相关，没有实体法的程序法是空洞的、毫无意义的程序法;没有程序法的实体法是没有保障的实体法。当代行政法高度重视行政程序法对行政决策和当事人权利的作用，在第二次世界大战后得到迅速发展。⁽¹¹⁾事实上，和民法与民事诉讼法，刑法与刑事诉讼法，实体法与程序法明显相分离不同的是，行政实体法与行政程序法的界限并不太分明。这一点将在行政法的特征中予以详细讨论。

3.根据制定行政法的机关的法律地位和权限，还可以将行政法分为国家权力机关制定的行政法和国家行政机关制定的行政法。这两类行政法还可以进一步区分为最高国家权力机关制定的行政法和地方各级国家权力机关制定的行政法，最高国家行政机关制定的行政法和地方各级行政机关制定的行政法。

三、行政法的特征

(一)难以制定统一完备的实体法法典

在国内法中，行政法虽是一个独立的基本部门法，⁽¹²⁾但却难以制定一个如同刑法典、民法典那样的统一法典，它的法律规范通常散见于各种不同种类、不同位阶的法律规范文件之中。之所以难以制定一部统一的法典，我国台湾学者林纪东先生认为有以下三项原因:第一，行政法的调整范围广泛。行政法不仅要规范行政组织，而且还要规范行政作用。自20世纪初以来，随着国家对社会干预的加强，行政组织不断增多，行政作用范围扩大，行政法的调整范围日益扩大。第二，行政法规范的性质繁杂。如果范围广泛性质相同，那么仍然可以制定统一的法典。然而，各种行政法规的性质极为不同。第三，行政法规范的变化频繁。如果行政法规范仅仅因为性质不同，那么仍然有可能作分门别类的规定，制定统一的法典，然而“无奈行政法规，又是反映社会现象最快，变迁频繁的法规，制定为统一的法典，乃倍见困难。”⁽¹³⁾

(二)形式多样，数量庞大，富于变动性

行政法的表现形式多种多样。在西方国家，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，行政法的法源除了制定法以外，还有判例和行政惯例。⁽¹⁴⁾在我国，行政法的渊源除了宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章，还有法律解释和国际条约、惯例等。表现形式多样使得行政法规范的数量以成千上万计。据统计，仅1990年一年，国务院就颁布了行政法规40件，修改行政法规3件，还有大量的规范性文件。大量的地方性法规也大多属于行政法的范畴，因此行政法从数量和规模上看，比其他任何一个部门法都要庞大。同时，由于社会处于不断的变动中，而具体的行政关系不可能一成不变，作为调整行政关系的行政法也就需要经常进行立、改、废以适应社会的需要。因此较其他的部门法而言，行政法具有相对的易变性。

(三)实体法和程序法相融合

传统上，法可以分为实体法和程序法，分别制定，如民法与民事诉讼法，刑法与刑事诉讼法。但在行政法领域，行政法常常融实体法规范与程序法规范于一身，行政程序法、行政救济法同属行政法的范畴。各种行政法规范往往不仅包括规定行政权利义务的行政实体法，而且包括规定行政权利义务实现程序的行政程序法，《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《治安管理处罚法》等就是很好的体现。行政法的这一特征是由公共政权的国家意志性和强制性等特征所决定的。⁽¹⁵⁾因此，在设定行政权的同时，有必要规定行政权的程序和相应的监督和救济程序。