行政法学的形成及发展

第二节　行政法学的形成及发展

一、外国行政法学的形成及发展

(一)法国行政法学的形成与发展

法国是现代行政法和行政法学的发源地。要了解现代行政法的各项制度和原则，理解现代行政法学的精神和原理，必须对法国行政法学的形成和发展过程，对其具有的各种特点进行分析研究。法国行政法学的形成和发展，源自对行政法院活动的学理阐述和对行政法院判决的注释、解说。根据法国著名行政法学家莫理斯·奥利佛(MauriceHauriou)的观点，法国近代行政法学的形成和发展，大体可以分为四个时期，即“潜在的创造期”、“明显的形成发展期”、“组织化的时代”、“成熟期”:⁽⁹⁾

1.“潜在的创造期”(1800～1818年)

该时期，法国行政法院的审判职能还不健全，处理行政案件的判例尚未公开，有关行政法研究的系统著作也还未面世。但随着法国行政法院活动的展开，学者们已注意到它在法国政治和法律生活中的重要意义，并开始对其未公开的判例进行论释。1814年出版的马卡雷尔的《行政判例要论》就是这方面的代表性成果。特别应当重视的是，对法国近代行政法学的产生具有决定性意义的围绕法国行政法院的功能和改革等的学术争鸣，就开始于1814年。因此，该时期也是法国行政法学诞生的准备期。

2.“明显的形成发展期”(1818～1860年)

该时期，在法国行政法学界出现了几件比较大的事件，这些事件，有力地推动了法国行政法的发展，从而最终导致了行政法学的诞生。(1)1818年至1830年围绕法国行政法院改革的大论战。经过论战，科姆南的“行政裁判国家论”成为主流观点。(2)行政法讲座的开设。1819年3月24日，根据国王的法令，在巴黎大学法学院创设了“行政法讲座”、警察行政。(3)“巴黎学派”和“普瓦捷学派”的形成和发展。(4)1840年以后，在法国出现了以行政法院成员为核心层的构筑行政法总论体系的活动，首次将行政法分为总论和各论两大部分，从而在法国最早开始了对行政法总论的研究。(5)论述行政法各论的作品大量出现。除上述西雷、布劳耶、科姆南、杰兰德、福卡尔、狄克劳柯等人的作品外，还推出了科姆南的另一部重要作品《行政法的诸问题》，庞塞的《关于行政法院之诉讼的建议》，马卡雷尔的《行政裁判所论》和《行政法讲义》，巴比的《公法、行政法的理论性和实务性研究》。这些作品，不仅阐述了各种行政法各论涉及的问题的理论观点，而且也创造了一系列行政法领域内的制度、原则、概念和术语，从而为该时期法国行政法学的诞生奠定了基础。

3.“组织化的时代”(1860年至20世纪20年代)

从1860年至20世纪初叶，法国行政法学界进一步出现了一批开创性的学者，其代表人物为奥柯、莱非利埃尔以及狄骥和奥利佛等人，他们推出的数量众多的成熟作品，使法国行政法学最终定型。

4.成熟期(第二次世界大战以后)

第二次世界大战以后，随着世界法西斯势力的垮台、各国民主主义运动的高涨、依法行政观念的深入人心以及国家干预行政事务范围的扩大，法国行政法和行政法学也有了进一步的发展，在行政法各论、总论和判例研究方面都进入成熟的发展时期。其表现为:第一，在狄骥和奥利佛奠定的“公共服务理论”和“制度理论”的基础上，行政法学界又进一步衍化出了诸多分支学说。第二，在行政法总论方面，开始形成成熟的体系。第三，在行政法教学方面，二战后继承了战前的传统，推出了一系列的课题，作为博士学位论文的选题。这些课题涉及到行政法的各个领域。第四，20世纪60年代以后，法国在行政法各论的研究方面，有了长足的进步，特别是在分支部门法和特别法的研究方面，取得了巨大的成果。⁽¹⁰⁾

法国行政法学，是在法国行政法院法官和大学教授通力合作之下形成和发展起来的。法国开始得比较早的大学行政法教育，也为法国行政法学的形成和发展起了推波助澜的作用。由近代法国特定的经济、政治和法律发展状况所决定，法国行政法学在其形成和发展过程中也具有了一些不同于其他西方国家的鲜明特征。

西方学术界公认，英、美以及大陆其他国家的行政法与法国的最主要区别，在于法国行政法建立在行政法院判例的基础之上，直至现代，虽然成文性行政立法已大量出现，但主体仍然是判例法。⁽¹¹⁾以此为基础，法国行政法学的第一个特点就是以行政判例注释为基点，法国行政法学事实上是一种判例注释学。

在法国行政法学形成和发展的过程中，出现了众多的学派和观点，从19世纪初因对法国行政法院的改革态度的不同而形成的“行政国家论”、“司法国家论”和“行政审判国家论”，到1830年前后形成的“巴黎学派”和“普瓦捷学派”，以及以后的劳巴德学说、维德—瓦利尼学说、利维洛学说等，法国大大小小的行政法学派和观点，不少于十几种。

(二)各国主要的行政法学流派

行政法的最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对人的关系。对于行政法应如何调整此种关系，如何配置双方当事人的权利、义务，从而构成怎样的法的秩序，行政法学者有不同的主张、观点、理论，这些主张、观点、理论通过较长时期的相互论争和在论争中的不断完善、发展，逐渐形成了行政法学的各种流派。其中主要的、较有影响的流派有三个，即控权论学派、管理论学派和平衡论学派。

控权论学派主张，行政法调整行政主体与行政相对人的关系，其重点是控制行政主体的权力，保护行政相对人权益免受行政主体滥用职权行为的侵害，以建立和维护自由、民主和人权保障的法的秩序，因此，行政法学是“控制政府权力的法”(thelawrelatingtothecontrolofgovernmentalpower)。控权论学说主要在英美国家流行。在英国，科克(Coke)、戴雪(Dicey)、拉斯基(Laski)等著名法学家都是极力主张控权论的。他们的“法治”思想的重要内容均是政府应严格受普通法和普通法院控制。

管理论学派主张，行政法调整行政主体与行政相对人的关系，其重点是规范行政相对人的行为，保障行政管理的顺利进行，以建立和维护有利于提高管理效率、实现管理任务的法的秩序。因此，行政法可以称为“管理法”。管理论学说主要在苏联、东欧国家和我国计划经济时代流行。

平衡论学派主张，行政法调整行政主体与行政相对人的关系，应尽可能“在总体上平衡行政主体与行政相对人的权利义务关系，兼顾公共利益和个人利益”，以建立和维护民主和效率有机统一和协调发展的法的秩序。因此，行政法“应该是平衡法”。平衡论学说从20世纪90年代中后期开始在我国行政法学界占主导地位。

二、我国行政法学的形成及发展趋势

行政法学在我国是一门相当年轻但发展较快的法律学科。中华人民共和国成立以后至20世纪70年代末，几乎没有出版过一本行政法学的教科书或专门著作。十一届三中全会以后，随着我国改革开放和社会主义民主法制建设的全面展开，行政法学的教学研究开始起步。80年代中期以后的行政法的立法实践，一方面获益于行政法学的研究，另一方面又推动了行政法学更迅速、更富有成效地发展。90年代市场经济的发展为行政法学的研究提出了许多新的课题，需要我们在转变观念总结经验的基础上作出回答。

从1949年中华人民共和国成立到1978年中共十一届三中全会召开的三十年期间，可称为我国行政法学发展的初始阶段。一些高校开始开设行政法学课程，并翻译出版了一批苏联学者的行政法著作。1955年8月，中国行政法学会还成立了国家法、行政法研究组，开展了对行政法学的研究。行政法有了一个良好的、全面发展的势头。

1987年以前，我国行政法学界研究的重点是行政组织和行政机关活动的基本原则，包括行政组织的含义，行政机关的性质、分类及各种行政机关的组成、职权、结构与工作原则以及公务员的管理制度等。学者们当时一般较为强调行政法保障行政机关行政管理的作用，而对行政法监督与控制行政权的作用有所忽视。1987年至1989年，先后出版了一批论著，⁽¹²⁾试图按照行政法学本身的性质、特征构造行政法学的理论体系，并着重研究行政法的基本概念、基本原则、法律关系、行政行为以及监督行政行为方面的理论与实践问题。

从1979年至1989年这十年间，行政法学在学科建设和理论研究方面所取得的进展主要表现在下述方面:

第一，初步确立了行政法学的学科体系与研究范围，高等法律院系陆续开出了行政法学及相关课程，从而使行政法学作为法学的一门独立分支学科在我国建立起来。

第二，在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果。这些成果为20世纪80年代的政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。

第三，突破了纯管理法模式，提出了行政法治原则、行政监督与监督行政的理论，为行政复议、行政诉讼制度的建立提供了初步的理论基础。

第四，国外行政法研究方面取得了初步成果，一些著作和文章陆续介绍了法国的行政法院、美国的独立管理机构和行政法官、英国的行政裁判所、瑞典的议会督察专员等制度。

1989年以后到20世纪末，我国行政法学进入了一个全新的发展阶段。⁽¹³⁾“这是我国行政法学全面发展以及形成基本理论体系的时期”。从理论上看，部门法学的研究一般包括应用研究、规范研究、原理研究和哲学研究等四个不同的层次。行政法学作为一门年轻的学科，在前三个层次的研究上已经取得了一定的成就，但对行政法哲学的思考却相对薄弱。有鉴于此，对行政法作系统的哲学反思与重构，是我国行政法学必须关注的重要课题。它可以帮助人们形成行政法整体思维，建构与完善行政法律制度体系，从而使行政法更富有实效地调整行政关系与监督行政关系、最大限度地满足经济发展与社会进步的需要。因此，20世纪90年代后期一股哲理思辨之风开始兴起。行政法学的研究已经不再拘泥于对行政法规范进行简单的解释或专注于对策性的探讨，相反却自觉地从哲学的高度对诸如什么是行政法、行政法的本质是什么、行政法的价值导向是什么、行政法应当具有哪些内容和功能以及行政法制度建设和理论体系应当以何种理念作为指导等深层次问题进行了不懈探索。从总体上克服了以“命令与服从”为人文精神的基本理念，初步发展到一种可以解决实践问题的程度，宪法与行政法、公法与私法的界限在理论上得到了合理的回答，尤其是实证分析法的运用，带来了行政法学研究方式的更新，开启了正常的学术争鸣，并在这些变化与争鸣中，使得我国的行政法学逐渐开始向哲理思辨阶段迈进，逐渐形成了以行政法律关系和监督行政法律关系为核心的理论体系。

现在，行政法学作为一门独立的学科，已经越来越被人们所认同，并在国家行政管理领域发挥着巨大的作用。它充分体现了对行政管理相对人的权利保护，为行政主体开展具体的行政管理活动提供了保障。行政法学研究将呈现以下特点和趋势:

首先，建立规范的学科体系和范畴。行政法学是一门年轻的学科，尽管近些年已经取得很多成果，但对行政法学的基础理论和行政法哲学研究尚有欠缺。今后，行政法学将特别关注自己作为一门严格的社会科学的条件，必将引进学术规范，必将分享社会科学和人文科学领域的共同知识资源，必将对宪政理论和制度、制度经济学理论和制度等进行借鉴。

其次，就研究路径而言，行政法学将向“两极”发展:一方面立法会更加完善，以便满足行政执法与司法的需要，所以分析法学的机理和制度必须受到重视;另一方面，学科范围更加宽阔，学科上的交叉与资源共享可能为行政法学展开新的研究领域，形成具有我国特色的行政程序制度，行政程序法制化是近几年来提出的新课题。

纵观我国已有的研究成果，应该说关于行政程序的构成要素，行政行为的程序规则以及行政程序违法的法律责任与补救等问题的研究成果已经出现，其中有些观点已在实践中发挥了作用。由于行政程序涉及了国家行政权的运用和行使的问题，因此，如何从理论和实践上保证行政职权正确地行使，从而提高行政效率，使国家意志在行政实践中得到强有力的贯彻，使行政管理相对人的活动和权益得到充分的保障，则是今后一段时期，行政法学所要解决的根本问题。这一问题解决得很好，行政法学的研究价值和现实意义将会进一步凸显，行政法学将因为贡献出更多的知识增量而为其他学科所广泛认同，并发挥出巨大的作用。⁽¹⁴⁾

主要参考文献

1.陈泉生:《行政法的基本问题》，中国社会科学出版社2001年版。

2.刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版。

3.［英］威廉·韦德:《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版。

4.［日］村上顺:《法国行政法学的诞生》，载《神奈川法学》1981年第19期。

5.何勤华:《法国行政法学的形成发展及其特点》，载《比较法研究》1995年第2期。

6.［日］雄川一郎、盐野宏、园部逸夫主编:《现代行政法大系》第一卷，有斐阁1983年版。

7.张光全:《浅谈我国行政法的定位与发展趋势》，载《辽宁行政学院学报》2006年第2期。

【注释】

(1)陈泉生:《行政法的基本问题》，中国社会科学出版社2001年版，第5页。

(2)参见刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第23页。

(3)参见［英］威廉·韦德:《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第15页。

(4)参见刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第24页。

(5)参见刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第24页。

(6)［英］威廉·韦德:《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第17页。

(7)参见刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社2003，26。

(8)参见刘志坚、程雁雷主编:《行政法与行政诉讼法学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第28页。

(9)参见［日］村上顺:《法国行政法学的诞生》，载《神奈川法学》1981年第19期。

(10)参见何勤华:《法国行政法学的形成发展及其特点》，载《比较法研究》1995年第2期。

(11)参见［日］雄川一郎、盐野宏、园部逸夫主编:《现代行政法大系》第一卷，有斐阁1983年版，第222页。

(12)其中影响较大的论著有光明日报出版社出版的罗豪才主编的《行政法论》(1988年)，法学教材编辑部编审、中国政法大学出版社出版的高等学校法学试用教材《行政法学》(1989年)，劳动人事部出版社出版的张焕光、胡建淼所著的《行政法学原理》(1989年)，中国政法大学出版社出版的皮纯协主编的《中国行政法学教程》(1989年)以及四川人民出版社出版的王连昌主编的《行政法学》(1989年)。

(13)这个时期发表了一系列较高质量的论著，如法学教材编辑部编审的高等学校试用教材《行政诉讼法学》，人民出版社1993年出版、应松年主编的《行政行为法》，时事出版社出版的张树义著的《冲突与选择———行政诉讼的理论与实践》，中国法制出版社出版的袁曙宏的《行政处罚的创设、实施和救济》，北京师范学院出版社出版的江必新、周卫平的《行政程序法概论》，中国政法大学出版社出版的汪水清主编的《行政处罚运作原理》等。还有一大批专家、学者如顾昂然、马原、乔晓阳、黄曙海、李培泉、肖峋、黄杰、高帆、方彦、郭润生、贺善征、程干远、李宗兴、张世信、周新民等以及中青年学术骨干如杨海坤、于安、方世荣、崔卓兰、叶必丰、杨晓军等发表和出版了一些有影响的论著。

(14)参见张光全:《浅谈我国行政法的定位与发展趋势》，载《辽宁行政学院学报》2006年第2期。