第二章 从美国钢铁纠纷案谈中国保障措施立法的改进
欧盟、中国等七个WTO成员方将美国实施进口钢铁保障措施行为诉至WTO争端解决机构。透过美国钢铁纠纷案，可以看到完善保障措施立法，保护国内产业免受进口产品损害的重要性。美国实施钢铁保障措施的做法，对中国行使WTO法定权利，维护国内产业安全不无启迪作用。
——题记
2002年3月5日，美国总统布什宣布启动“201条款”实施钢铁保障措施的决定，即对钢材、长板等大多数进口钢铁产品，实施为期3年的配额限制或加征8%～30%的高额关税，引起全球性的极大关注。中国是受该限制措施影响较大的国家之一，采取有效应对策略特别是完善中国保障措施立法乃当务之急。
一、对美国实施钢铁保障措施的法律分析与评价
美国实施钢铁保护措施由来已久，此次保护则是美国历史上对钢铁工业保护力度最大的一次，其保护依据是美国《1974年贸易法》第201～204节的规定，俗称“201条款”。(1)由于启动“201条款”实施保障措施使美国得以暂时解除在多边或双边贸易协定中的部分义务，该条款也被称为“免责条款”。
美国“201条款”规定:“如果国际贸易委员会裁定，某物品正以如此增加的数量进口美国，以致成为对生产与进口物品相同或直接竞争物品的国内产生造成严重损害或严重损害威胁的实质原因，在其权限内，总统应根据本部分采取适当可行的，其认为会促进国内产生对进口竞争进行积极调整努力、提供比成本更大的经济和社会利益的措施。”美国总统正是根据该条款决定实施钢铁保护措施的。其实，一国根据本国法律维护本国产业利益本身并无不妥，是行使国家主权的具体体现。然而，一国如果以合法形式掩盖某种动机并损害他国利益，则必遭国际社会的反对与报复。美国钢铁纠纷案正因此而酿成。
美国启动“201条款”，一方面是因为美国钢铁工业界的施压。由于20世纪50年代后，美国钢铁业已逐渐失去国际竞争力，加上世界钢铁市场供给过剩，美国连年来对进口钢铁产品的反倾销立案有增无减，然由于美国国际贸易委员会终裁未造成损害而无法对相关产品征收反倾销税，这一结果显然不能令美国钢铁业界满意，其要求限制钢铁进口的呼声日渐强烈。在过去的4年中，就有31家美国钢铁企业向政府申请破产，迫使布什指示美国国际贸易委员会对钢铁进口实行全面调查并公布调查结果称:“美国钢铁工业受到廉价进口钢材的损害，建议对国外钢材进口实行限制。”另一方面是执政党基于政治利益上的考虑，2002年11月美国国会中期选举中的6个众议院席位很可能是决定执政党能否保住多数地位的关键，而钢铁业从业人员、退休人员及其家属的选票，则将对该席位选举起到决定性的作用。美国之所以启动“201条款”，其真正动机是以合法手段为其钢铁产业赢得一个缓冲期。美国政府深知，根据WTO争端解决机制，任一因美国实施钢铁保障措施而遭受影响的WTO成员要诉请争端解决程序，都必须要求先与美国磋商，磋商不成再进入1年至15个月的裁决阶段，即使美国最终打输了官司，也为美国钢铁产业赢得了1年多的缓冲时间。这在美国政府眼里也许是最好的决策了，因为一味反倾销，效果并不佳，全面限制钢材进口，无疑是重建市场壁垒，为WTO规则所不容。
WTO《保障措施协定》第2条规定:“一成员只有在根据下列规定确定正在进口至其领土的一产品的数量与国内生产相比绝对增加或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施。”“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源。”可见，实施保障措施必须具备三个条件:一是进口产品的数量绝对增加或相对增加;二是因进口大量增加造成国内相关产业的严重损害或严重损害威胁，也即进口增加与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系;三是实施保障措施只能针对进口产品而不问其来源。对照上述条件，美国此次实施钢铁保障措施至少在以下三个方面与WTO规则相悖:
首先，美国实施钢铁保障措施既非因进口产品数量的绝对增加，也非因进口产品数量的相对增加。据悉，最近几年，出口到美国的钢铁产品从来未超过美国钢铁消费总量的1/3，并且以每年25%左右的幅度在减少。(2)这就说明了美国近年进口钢铁产品的数量并没有“绝对增加”;再从美国钢铁产业咨询机构——世界钢铁动态公司获悉，2001年全球钢铁需求出现自1986年以来的首次衰退，加上美国自身经济不景气，钢铁企业没有及时调整产品结构，需求减少，钢价疲软，导致国内生产下降。显然，在这种情形下的进口数量的增加并不属“相对增加”。
其次，美国确定的造成国内产业的严重损害或严重损害威胁的实质原因并非进口的绝对增加或相对增加。事实上，美国钢铁企业的破产和失业率的提高，主要是其国内其他原因所致，不能归咎于进口的增加。正如WTO《保障措施协定》第4条第2款(b)所规定:“如果增加的进口之外的因素正在同时对国内产业造成损害，则此类损害不得归因于进口的增加。”布什总统在其决定中提到自1998年以来，全美30%的钢铁企业倒闭，钢价降到20年来的最低点。但对于进口的绝对增加或相对增加只字未提。这就表明了美国政府拿不出客观证据证明钢铁产品严重损害或严重损害威胁与钢铁产品进口的增加之间存在因果关系。因为美国近3年来钢铁产品的进口并没有绝对增加或相对增加的事实存在。
再次，美国实施钢铁保障措施带有歧视性。布什总统在其决定中将《北美自由贸易协定》(NAFTA)的加拿大、墨西哥等缔约国排除在钢铁保障措施的适用范围之外。虽然WTO不反对成员间建立关税同盟和自由贸易区，并通过签订协议而合法背离最惠国待遇原则，但WTO《保障措施协定》并没有允许这些贸易组织在保障措施实施方面享受与其他成员不同的待遇。《保障措施协定》第2条第2款又明确指出措施只针对产品实施而不问其来源。可见，美国对加、墨进口钢铁产品不加征关税的做法实际上是对其他成员同类进口产品的歧视。
二、美国钢铁纠纷案对中国的影响与启示
受美国钢铁进口限制措施影响较大的WTO成员是中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威六方。它们曾于2002年4月11日至12日在日内瓦就该问题联合与美方进行磋商，要求美国立即终止这种保护主义措施，但磋商均以失败而告终。在这种情况下，各受害方(包括中国)一方面请求WTO争端解决机构设立专家组审理此案，另一方面也纷纷采取报复措施或临时保障措施以保护自身利益。在2002年7月8日的争端解决机构会议上，新西兰作为共同原告加入到美国钢铁纠纷案中。同时，该案还有巴西等14方作为第三方。(3)
美国是中国钢铁产品的主要出口国之一。美国此次实施保障措施，不仅使首钢、攀钢等钢铁企业直接受到损失，而且由于美国封堵钢铁大门，大量过剩的国际钢材转向中国市场。由于近来进口钢铁产品数量的迅速增加已给中国钢铁产业造成严重损害，中国外经贸部已于5月21日发出公告，决定从5月24日起对部分钢铁进口产品采取临时保障措施。(4)公告指出，根据《中华人民共和国对外贸易法》和《中华人民共和国保障措施条例》的规定，中国将决定从5月24日起，对普通中厚板、普薄板、硅电钢、不锈钢板、普盘条、普通条杆、普通型材、无缝管和钢坯9种进口钢铁产品实施关税配额，关税配额内的产品仍执行现行进口关税税率，关税配额外的产品在现行税率基础上加征7%～26%的特别关税。临时保障措施的实施期限为180天。(5)这一举措是中国“入世”后首次运用中国《保障措施条例》保护中国利益。
然而，中国采取的临时保障措施是临时的，中国与其他五个成员方将美国钢铁纠纷案诉诸WTO争端解决程序则至少需要1年的时间，这意味着在短期内中国钢铁企业的处境艰难，前景并不乐观。为此，中国政府部门、行业协会、钢铁企业应积极动作，采取多种化解风险的应对措施。此外，中国企业及相关单位和个人应提高自我保障意识，肩负起对进口产品的增加并导致国内产业遭受损害或损害威胁的国外产品提起采取保障措施调查申请的责任和义务。归纳起来，似应注意做好以下几方面工作:
首先，在掌握中国《保障措施条例》的同时，认真了解WTO相关协定，研究WTO争端解决机制的相关判例及借鉴各国采取保障措施的条件和案例。特别是发达国家，他们既是中国内产业采取保障措施的主要对象，也是将对中国出口产品采取保障措施的主要国家。如欧共体诉阿根廷鞋类进口保障措施一案(案号WT/DS121)，上诉庭认为，满足协议要求的进口增加必须是“足够近的、足够突然的、足够急剧的和足够明显的”，既在量上又在质上造成严重损害或严重损害威胁才能采取保障措施。又如美国国际贸易委员会(ITC)最近曾就限制钢铁产品进口采取有关措施提出方案，将对进口的热轧钢板、冷轧钢板、厚钢板及不锈钢等16种产品提高关税达5%～40%不等，同时对不同国家实施不同的进口配额制，即限制数量进口。(6)这些案例的来龙去脉及其最终结果，均值得我们关注和研究。
其次，深入研究，全面掌握国内相关产业受进口数量增加损害的现象与程度，有策略地提起保障措施调查。有人认为，采取保障措施的门槛太高，要以事实论证某一产业地位受到重大的全面的损害难度太大，潜台词是中国有关产业并未达到整体“地位”受进口产品的重大全面损害的程度。笔者以为并不尽然。一方面，“入世”后中国某些农产品、药品，特别是大米、水果及化学物品等“地位”受损的程度或将严重，或许可能提起保障措施调查;另一方面，我们更多地应关注“严重损害威胁”的调查，虽然WTO《保障措施协定》对此作出依据事实，“不能仅凭指控、推测或者极小的可能性予以确定”的规定，但是，只要进口产品数量相对或绝对增加，要论证其“对国内产品在产量、销售、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损及就业等方面造成的影响”(7)和损害并非不可逾越之难事。中国自2004年起关税总水平由15.3%降至12%，(8)美国等发达国家国内经济发展趋缓或倒退，不得不为国内产品寻找更多的国外市场，中国产品进口数量绝对或相对增加是必然的，国内产业，包括汽车、电信产品生产商受到的损害威胁也是显然的。而且，笔者相信，在我们这么一个农业人口占80%，农业经济、技术相对还很落后的国家里，保障措施的采用与实施绝非十年八年的事情。
最后，相关企业要跳出只顾个企利益的狭隘眼界的框框，真正“胸怀”全国，放眼全球，特别是关注本企业产品及同类进口产品在国内市场销售份额与比例的变化，检视本企业的生产率、设备利用率及每年利润增减情况，了解国外同类产品及直接竞争产品或零部件的进口增加数量，积极而审慎地提起保障措施调查，为国内相关产业的发展提供时间和条件，起码，努力维护现有的外贸格局，则虽败也犹荣。在这个问题上，相关企业，特别是国有企业，千万不能为保企业形象或领导乌纱帽而弄虚作假，虚报业绩，坑害国内相关产业。同时，建议相关主管部门设立专门的数据库或网站，及时公布相关数据，为企业或个人提起保障措施调查提供事实依据，也广开言路，欢迎对企业的监督及对不法行为的举报。对照WTO透明度原则，中国在这方面的现状与措施，委实存在差距，许多应当公开的数字资料，目前仍运作于保密的渠道和程序之中。
三、中国保障措施立法评价与改进
透过美国钢铁纠纷案，不难发现美国已建立了一套应对自由贸易可能对本国市场造成冲击而进行进口限制的完整的法律制度。诸如对限制进口的保障措施的“201条款”、对不公平进口救济的反倾销与反补贴措施、对市场准入问题作出规定的“301条款”、对进口贸易中的不公平做法予以制裁的“337条款”和专门对“共产主义国家产品”造成市场破坏予以制裁的“406条款”等。同时，完整的律师、会计师、审计师等专业服务体系经已建立，为国内生产商保护其产业免受进口冲击提供了有效措施与便利。与美国相关法律制度相比，中国差距甚大，尤其在保障措施立法与实践方面，根本无经验可言。就中国保障立法来说，多年来仅依1994年《对外贸易法》第29条的原则性条款，根本无法实施保障措施。“入世”后才公布了《中华人民共和国保障措施条例》(以下简称《保障措施条例》)和《保障措施调查立案暂行规则》。仔细分析，中国《保障措施条例》在以下几个方面与WTO《保障措施协定》相衔接或有所创新:
1.规定了立案调查、采取保障措施的前提条件。
中国《保障措施条例》第2条规定的“调查、采取保障措施”的条件是“进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁”，该条件与WTO《保障措施协定》完全相同。不过在文字表述上，《保障措施条例》显得更加简洁明快。又如对“数量增加”的解释，《保障措施条例》第7条的界定是“指进口产品数量与国内生产相比绝对增加或者相对增加”，这与WTO《保障措施协定》第2条的规定基本吻合;然《保障措施条例》第6条“将数量增加的调查与确定”与“损害的调查与确定”区别开来，前者由外经贸部负责，后者由国家经贸委负责，并在第8条规定了确定两者存在因果关系所应审查的相关因素。这显然是WTO《保护措施协定》在中国实施的具体化。
2.详细规定了调查的程序。
WTO《保障措施协定》第3条“调查”仅对成员方调查提出原则性要求，如合理公告、公开听证及采用其他“各方能够提出证据和观点的适当方式”，最后主管机构公布阐明“调查结果和基于所有相关事实和法律的合法结论”，还有保密性措施要求等。以上内容，《保障措施条例》结合中国实际，用第2章整章14条(第3～16条)的篇幅作出明确规范;其中，部分内容是WTO《保障措施协定》所未作规定的，如申请人无书面申请而外经贸部有充分证据认为国内产业因进口数量增加而受到损害的可以决定立案调查，进口数量增加的调查应查明的4个相关因素以及调查中各个细节的要求，初裁与终裁等。这显然使与国内产业有关的申请人有章可循，有规可矩，是很有必要的。
3.具体规定了保障措施的形式与实施。
这部分内容在WTO《保障措施协定》中仅第5条、第6条作出规定，中国《保障措施条例》则用了第3章整章10条的篇幅作出规定，其特点是明确界定了采取临时保障措施与保障措施的两种不同方式与两种方式的不同保障形式(前者是提高关税，后者是提高关税及限制数量)以及采取相关方式、形式的程序、时间间隔、条件要求，还有外经贸部、国务院关税税则委员会、海关等相关部门的职能管辖等。其中，第22条虽然也完全按照WTO《保障措施协定》第5条第1款的精神制定，但其文字表达清楚明了，且行文强调了该条的后半段内容，即“有正当理由表明为防止或者补救严重损害而有必要采取不同水平的数量限制措施的除外”，这说明立法者是充分考虑并顾及中国“入世”前的国情及“入世”后国内产业面临的危机，是有预见性的重要举措。相信中国若干年内采取保障措施所涉的国内产业，涉及采取与前3年不同水平的限制数量措施的，并非少数。
4.明确规定了保障措施逐步放宽的期限与中期复审内容。
WTO《保障措施协定》第7条第3款规定“保障措施总的实施期限”，包括任何临时措施的起始时间是含糊不清的，如指的“根据第12条第1款的规定通知的保障措施的预计实施期限”，这第12条第1款包括发起调查的时间、调查后作出决定的时间及采取或延长保障措施决定的时间，第7条第4款究竟指的是哪一个时间“超过1年”后，并不明确。中国《保障措施条例》第28条则明确:保障措施实施期限超过1年的，应当在实施期间按固定时间间隔逐步放宽，避免了上述规定难以适从的问题。还有中期复审的内容，WTO《保障措施协定》没作任何提示或规定，《保障措施条例》第29条对复审的内容作出明确规定，即“包括保障措施对国内产业的影响、国内产业的调整情况等”。第30条对复审后的措施及程序，也作出了明确的规定。这些是WTO《保障措施协定》所未曾关注的。
然而，对比WTO《保障措施协定》与美国“201条款”，中国《保障措施条例》似在如下几个方面存在不足且亟需改进。
1.缺乏对“严重损害和严重损害威胁”具体标准的规定。
WTO《保障措施协定》第4条对“严重损害和严重损害威胁的确定”作出规定，其第1款(a)明确达到“严重损害”的条件是“对一国内工业的地位造成重大的全面的损害”，而第1款(c)规定“国内工业”是指“一成员境内相同或与之直接竞争产品的全部生产商，或那些相同或直接竞争产品的产量之和占该类产品国内总产量大部分的生产商”，而非某一企业或集团。其第1款(b)明确达到“严重损害威胁”的条件，是在主管机关对该工业作出相关的客观的可以量化的所有有关因素的评估，“特别是有关产品进口增长的绝对或相对的比例和数量，增长的进口产品所占的国内市场份额、销售、生产率、设备利用率、损益和就业水平的变化”作出有事实为依据的评估之后，确认严重损害即将发生。
美国“201条款”对“严重损害和严重损害威胁”的确定标准规定得更为明确具体，其中规定国际贸易委员会在确定“严重损害”时应考虑的因素包括:国内产业生产设施的重大闲置;相当数量的厂商不能在合理的利润水平上进行国内生产运营;国内产业内的大量失业或不充分就业等。而在确定“严重损害威胁”时则至少应考虑如下因素，包括销售或市场份额的下降，较高和不断增加的库存，国内产业中生产、利润、工资、生产率或就业的下降趋势;国内产业的厂商不能筹集充足资本对国内工厂和设备的现代化提供财政支持，或不能维持现有水平的科研开发支出;由于对第三国出口或进口限制的原因，美国市场成为出口转移中心的程度。(9)这些标准比WTO《保障措施协定》的确定的标准更为具体，更易操作。
中国《保障措施条例》没有关于“严重损害”和“严重损害威胁”两个概念含义的注解或规定，特别是对是否构成“严重损害”的标准的一国产业“地位”的“重大的、全面的”损害采取了回避态度。条例第8条要求审查的4个相关因素反映不出“地位”损害的含义，尽管第3个相关因素与WTO《保障措施协定》第4条第2款(a)所要求量化的因素完全相同。这样做，有利方面是鼓励相关企业或个人在遭受损害时提起申请，不利因素恰恰也是从有利因素产生，即申请人不甚了解其所遭受到的损害，必须达到国内同一产业及相关产品的“地位”全面且重大受损害的程度，申请人方有胜诉之可能;否则，贸然提出申请，必然酿成败局。作为立案调查前提条件的“严重损害和严重损害威胁”，其具体标准及关键因素在《保障措施条例》中是不容忽视的。《保障措施条例》对之回避，难辞误导之嫌。须知，尽管国内就某调查作出初裁或终裁，任何相关方都可诉至WTO争端解决机构，通过司法程序予以解决;为了避免作出不公正的裁定，明确并细化“严重损害和严重损害威胁”的确定标准则显得十分重要。
2.尚未规定作出裁定的具体时间。
美国“201条款”明确规定，国际贸易委员会应在提交申请、收到要求或决议或自主动议后120天内作出裁定，如果申请人声称有关键情形存在，则应在180天内作出裁定;如果提交申请后100天内，委员会裁定该案极其复杂，则应分别在150天和210天内作出裁定。(10)这一规定有利于普通情形和关键情形在时间上的区别适用，提高办案效力。但中国现有保障措施立法并没有这方面的规定。笔者认为，我们应参考和借鉴美国“201条款”的上述规定，以明确作出裁定的具体时间。
3.没有关于发挥行业协会作用的规定。
美国“201条款”规定:申请人(贸易协会、厂商、工会或工人组织)可在申请的同时或申请后120天内，向委员会和美国贸易代表提交促进对进口竞争积极调整的计划。在提交调整计划之前，申请人可与贸易代表和贸易代表认为合适的联邦机构官员或雇员进行协商，对可能与采取的具体措施有关的计划中包括的建议的充分性进行评估。(11)可见，美国的这一规定注重发挥行业协会的作用，而中国行业协会的地位、作用尚未得到保障措施立法的确认。“入世”后，行业协会的地位不断提高，其作用自当得到充分发挥，这显然需要保障措施立法加以确认。为此，美国“201条款”的相关规定无疑为中国提供了完善立法的参考。
4.放弃中国作为发展中国家的优惠。
WTO《保障措施协定》第7条第3款规定:“保障措施总的实施期限，包括任何临时措施的实施期限、初步实施期限和任何延长期，不得超过8年。”《保障措施条例》第27条相应规定:“一切保障措施的实施期限及其延长期限，最长不超过8年。”然而，WTO《保障措施协定》第9条第2款规定:“发展中国家成员有权在第7条第3款规定的最长期限外将保障措施的实施期限最多延长2年。虽有第7条第5款(12)的规定，但发展中国家成员有权在《WTO协定》生效后已实施的保障措施，并且期限相当于保障措施先前实施的期限的某一产品进口，再次实施保障措施，只要不适用的时期已至少有2年。”上述两项例外，在中国《保障措施条例》中均无反映;显然，在保障措施的制定上，立法者似不将中国视为发展中国家。这种自动放弃优惠条件的做法，与WTO最低标准“竞高”的立法倾向，实际上不利于中国对幼稚工业的保护。本来，这并非是有必要多说的问题，无奈这种倾向在中国“入世”前后的舆论界，特别是在某些政府官员发表的言论中，表现出某种程度的情绪化。如2001年12月19日中央2台午间播出的“WTO面对面”栏目，其中“权威人士谈WTO”，就有官员非常赞赏中国知识产权保护所制定的法律及奉行的司法执法，实际上已超过了TRIPS协议的水平，并因此在“入世”的谈判中，中国是主动要求不要过渡期的。这是根植于中国传统文化的一种莫名的思维倾向。笔者在2001年曾多次撰文分析中国知识产权司法保护竞高与超标的现实与危害，在此不必赘谈。但是，中国“入世”的法律与司法执法，“适世”则可，大可不必“超世”，这应当是维护国家民族利益的不言自明的原则。美国等发达国家在制定TRIPS协议时可以一再要求提高知识产权的保护水平，这是用来限制他国的;但其国内立法及司法保护，却是千方百计使自己的保护水平与TRIPS的最低标准相吻合，绝没有美国官员会以超过TRIPS最低标准为荣，为幸，为炫耀。上述，放弃2年的保障措施，可能会使中国相关产业蒙受巨大损害或减少国家关税收入，并非明智之举。也许，立法者以为8年后中国已不是发展中国家;然而，现行法规无权对未来预测并将预测付之立法!何况，就中国农业而论，8年后不见得能赶上美国、澳大利亚等国的发达水平。因此，中国保障措施期限有必要由8年延长为10年。我们主张自由贸易，更主张用好用活WTO规则，以合理且充分地保护中国相关产业。
(原文刊于《国际商务》2003年第1期)
【注释】
(1)即美国法典19编第2251～2254节(19USCA，§2251，§2254，1998)。参见韩立余译:《美国贸易法》，法律出版社1999年版，第60～80页。
(2)数据来源于“我的钢铁‘网’资讯中心”，参见王维:《美国启动“201条款”及中国的应对》，载《世界经济与政治论坛》2002年第3期，第35页。
(3)资料来源于上海WTO事务咨询中心《WTO快讯》2002年第28期。
(4)陈占杰:《全球钢铁贸易纠纷愈演愈烈》，载《国际商报》2002年6月5日，第1版。
(5)WTO《保障措施协定》第6条规定的临时保障措施的实施期限为200天以下。参见《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》，法律出版社2002年版，第278页。
(6)参见《国际经贸消息》2001年12月12日，第1版。
(7)见中国《保障措施条例》第8条第3款。
(8)参见《国际经贸消息》2001年12月13日，第1版《要闻简报》。
(9)见19USCA，§2252(C)(1)(A)、(B)(1998)。参见韩立余译:《美国贸易法》，法律出版社1999年版，第63～64页。
(10)见19USCA，§2252(b)(2)(A)、(B)(1998)。参见韩立余译:《美国贸易法》，法律出版社1999年版，第63页。
(11)见19USCA，§2252(a)(4)、(5)(1998)。参见韩立余译:《美国贸易法》，法律出版社1999年版，第61页。
(12)该款规定:“某一产品的进口，如果在《WTO协定》生效之后，已适用过某项保障措施，并且期限相当于该措施先前适用的期限，同时不适用的时期已至少有2年，则不得再次适用保障措施。”
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