关于国际劳工公约的一些问题

二、一般监督——实施和促进实施国际劳工标准

一般监督是国际劳工组织对各成员国国内就实施和促进实施国际劳工公约而采取的劳工政策、劳工立法及其他措施所进行的常规监督，包括提交定期报告、国家间的控诉以及雇主组织或劳工组织的申诉等三方面的内容。

(一)关于成员国提交定期报告

报告制度是一种定期监督制度，国际劳工组织采用定期报告制度，对国家就劳工公约所采取的措施和行为进行监督。但是，这与普遍意义上国际人权条约所规定的定期报告制度有所不同，主要表现在提交报告的主体和报告所包括的内容这两个方面。普遍意义上的国际人权条约要求缔约国仅就所缔结条约在国内的实施所采取的措施提交报告，而国际劳工组织则要求所有成员国(而不单是某一劳工公约的缔约国)提交定期报告。各成员国代表有义务向本国有关机关提交公约，但这只是公约在国内的影响或实施迈出的第一步，更重要的是会员国就公约的有关事项向国际劳工局提交报告。⁽²⁴⁾报告的内容不仅包括成员国对已经批准的公约的实施所采取的措施，而且还包括成员国对国际劳工大会已经通过但该国尚未批准的公约所采取的措施和行动。在第一种情况下，对批准国提交报告的要求与普遍意义上国际人权条约所规定的提交报告的要求几乎完全相同，这里不再赘述。但在第二种情况下，会员国由于没有批准公约，除了把相关公约提交有关机关进行审议外，不再承担更进一步的义务，但提交的报告有助于敦促各国结合已经变化了的实际，重新审议未批准的公约，从而增加批准的可能性。

然而，这里存在的第一个问题是国际劳工组织怎样准确评价成员国实施或促进实施公约所采取的措施或行动?如前所述，国际劳工公约的许多规定需要国内法的转化，但这种转化要以国内的实际需要为前提。再者，依据文件资料进行的监督和评价，如果仅仅停留在立法层面而不顾及实践层面，那么监督和评价的结果也许会有些错位。⁽²⁵⁾因此，在要求政府提交关于采取措施的报告的同时，还要求其以报告的形式提供关于这些措施在国内实际实施的信息，以及要求国内的雇主组织或劳工组织就公约的实施提交观测报告，⁽²⁶⁾在很大程度上可能会对该问题的解决有帮助。另一个问题是，国内劳工立法与国际劳工公约是否应该完全或者基本一致?一般认为，监督与实施已经批准公约的义务，必须理解到旨在改善劳工条件的国际劳工标准是最低的标准，⁽²⁷⁾但是不排除劳工享有比国际劳工公约规定的更高的标准。

(二)关于国家间的控诉

《国际劳工组织章程》第26条规定:任何成员国有权对其他任何成员国在遵守双方都已经批准的公约中的不满向国际劳工局提出控告。在国际劳工组织的监督程序中，控诉程序在形式上最接近司法程序，⁽²⁸⁾换言之，它是一种具有准司法性质的程序。这一监督程序包括下列步骤:第一，在把某一国家的控诉提交给调查委员会以前，理事会如果认为合适，将与有关的国家政府进行沟通，敦促该国就没有遵守相关公约的情况作出说明。第二，如果理事会认为没有必要和被控国进行沟通，或者已经沟通但被控国家没有在合理期间内作出相应的答复，理事会将指定一个调查委员会对该控诉进行审议，在这期间，被控国可以派代表参加;其他的国家，无论与该控诉是否有直接的关系，应委员会的请求都要在提供与该控诉有关的信息方面与之进行合作。第三，在调查委员会对该控诉进行充分的考虑之后，应就其关于控诉的所有事实问题的答案，以及它所认为解决该控诉的适当步骤和时间做成报告，由国际劳工局局长和理事会就该报告的内容进行交流并与当事国进行沟通;当事国政府在三个月之内，就其对调查委员会报告中的建议是否接受通知国际劳工局局长;如果不予接受，要表明是否愿意把该控诉提交国际法院。第四，国际法院可以对调查委员会的结论予以肯定、改变或者推翻，国际法院的判决是最终判决。第五，如果当事国对调查委员会的建议或者国际法院的判决或建议不予执行，理事会可以把这些行为通知国际劳工大会。1961年加纳诉葡萄牙关于1957《强迫劳动公约》(第105号公约)在其非洲领地上的适用问题，是对这一准司法性程序最早的运用。但由于国家间种种复杂的利益关系，国际劳工组织对这一程序的运用也是困难重重。⁽²⁹⁾

(三)关于雇主组织或劳工组织的申诉

《国际劳工组织章程》第24条规定，如果雇主组织或者劳工组织认为任何成员国(包括本国政府和外国政府)对其所批准的公约的任何方面没有有效地予以遵守，该雇主组织或劳工组织可以向国际劳工局就该国的行为提出抗议，理事会要把这项抗议通知有关的政府，并要求该政府作出适当的说明。第25条又规定，如果在合理的期间内，有关政府不能给以说明，或者理事会对该政府的说明不够满意，理事会就有权将该抗议以及该政府对该抗议的说明(如果有的话)予以公布。

雇主组织或劳工组织向国际劳工组织的申诉，尽管没有国家间控诉监督的准司法性质，但是它所包含的分量也许比后者更为有力。首先，批准某项公约的国家，在履行该公约的过程中同时处在本国的和外国的雇主组织和劳工组织的监督之下。其次，理事会公布抗议内容以及公布其不太满意的政府抗议说明内容的行为，事实上是在制造国际舆论——一种自觉的国际社会舆论，⁽³⁰⁾以此给当事国制造压力。尽管，抗议的内容首先交由理事会的一个三人委员会进行审议，并向理事会提出报告，由理事会全体会议作出决定，但是，这里还依然存在着不足。第一，对于雇主组织和劳工组织的抗议，没有调查程序的要求，更没有在控诉排除之后的后续措施的规定。第二，如何判断某一公约的批准国对该公约的“有效”执行和实施。第三，关于理事会对相关政府的说明是否满意的判断标准，《章程》没有作出规定，这在一定程度上给了理事会太多的自由裁量权，同时也给在理事会内部形成统一意见带来一定的困难。