医疗事故争议行政责任的承担

三、医疗事故争议行政责任的承担

医疗事故争议行政责任的承担，也即行政责任由谁来承担，以及怎样承担的问题，这里将结合《条例》来进行分析。

(一)医疗机构及其医务人员的行政责任的承担

医疗事故主要是因为医方过失行为所致的，因此，医疗事故争议行政责任中，最为主要的是追究医疗机构及其工作人员行政责任。《条例》规定了医疗机构及其工作人员在不同的情形下承担不同的行政责任。

1.医疗机构及其医务人员就医疗事故本身所应承担的行政责任

根据《条例》第55条规定:“医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告;情节严重的，责令限期停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员尚不构成刑事处罚的，依法给予行政处分或纪律处分。对发生医疗事故的有关医务人员，除依照前款处罚外，卫生行政部门并可以责令暂停6个月以上1年以下的执业活动;情节严重的，吊销其执业证书。”

由此可知，对发生医疗事故的医疗机构，卫生行政部门可以根据情节轻重，依法给予警告、停业整顿直至吊销医疗机构执业许可证的行政处罚。对发生医疗事故的医务人员，卫生行政部门可以根据情节轻重，依法给予警告、暂停6个月以上1年以下执业活动的行政处罚;情节严重的，给予吊销其执业证书的行政处罚。

衡量情节轻重主要从两方面来考虑:一是医疗事故造成患者不良后果的程度，二是发生医疗事故的医务人员的过错程度。因此，就行政责任方面，可以分为两种情况来考虑。

第一，虽然发生了医疗事故，但是不太严重。不太严重包括三种情形:一是虽然发生了医疗事故，但没有造成人员伤亡;二是即使造成了人身损害，但损害程度不大，一般是四级医疗事故;三是虽然造成了一定的人身损害，但只是三级医疗事故。只要发生了上述情形的医疗事故，卫生行政部门就应当对医疗机构做出警告的行政处罚，对发生医疗事故的有关医务人员，卫生行政部门可以处罚也可以不处罚。

第二，发生了医疗事故，情节严重，但是尚不构成刑事处罚。这里的情节严重主要指以下两种情形:一是造成了二级医疗事故，即造成了患者中度残疾、器官组织损伤导致严重功能障碍的，但是，有关医务人员过错程度不高，或者说患者的疾病对损害后果的发生起到了一定的促进作用。二是造成了三级医疗事故，即造成了患者轻度残疾、器官组织损伤导致一般功能障碍的，并且医务人员严重不负责任，明显违反医疗卫生法律、法规、部门规章和诊疗护理技术操作规范。

只要发生上述情形的，卫生行政部门对医疗机构应当给予责令限期停业整顿直至由原发证机关吊销执业许可证的行政处罚;对负有责任的主管人员和有关医务人员依法给予行政处分或者纪律处分，并且对有关医务人员还可以责令暂停6个月以上1年以下执业活动甚至于吊销其执业证书。这些处罚有一个递增的过程，执法机关可以根据医疗事故的具体情形灵活掌握。

2.在预防和处置医疗事故中医务人员的行政责任

《条例》第56条规定:“医疗机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正;情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分和纪律处分:

(1)未如实告知患者病情、医疗措施和医疗风险的;

(2)没有正当理由，拒绝为患者提供复印或者复制病历资料服务的;

(3)未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的;

(4)未在规定的时间里补记抢救工作病历内容的;

(5)未按照本条例的规定封存、保管和启封病历资料和实物的;

(6)未设置医疗服务质量监控部门或者配备专(兼)职人员的;

(7)未制定有关医疗事故防范和处理预案的;

(8)未在规定时间内向卫生行政部门报告重大医疗过失行为的;

(9)未按照本条例的规定向卫生行政部门报告医疗事故的;

(10)未按照规定进行尸检和保存、处理尸体的。”

在预防和处置医疗事故中，医院或医务人员的行政责任实行的是单罚制:即仅对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分的行政制裁，而对于违法的医疗机构规定了责令改正这一措施。责令改正不属于行政制裁，而是行政强制措施的一种。

行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，对相对人的财产及人身自由等采取的限制，分为即时性强制措施和执行性强制措施，责令改正属于即时性强制措施，即行政主体为了维护社会秩序，保障社会安全，保护公民的人身、财产安全，免受侵害，采取一定的强制措施，对某种可能或者正在发生的违法行为予以防范和制止。对医疗机构采取行政强制性措施无需任何前置条件，只要存在上述违法行为即可。

负有责任的主管人员和其他直接责任人员，一般是指直接从事医疗事故预防和处置工作的人员以及主管这项工作的管理人员，如院长、医疗服务质量监控部门的负责人或专(兼)职人员等。

在这里还需要说明的是，对发生医疗事故的医疗机构及其医务人员予以行政处分，没有罚款这一形式。罚款无法有效地制裁和处理已经发生的违法行为，而且还会使违法者产生只要交了罚款就可以使违法变合法的错误观念。

3.医疗机构拒绝尸检和破坏病历资料的行政责任

《条例》第58条规定:“医疗机构或者其他有关机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正，给予警告;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书:(一)承担尸检任务的机构没有正当理由，拒绝进行尸检的;(二)涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的。”

首先关于尸检。如果医患双方对于患者的死因有异议，无法就赔偿问题达成一致意见，为了确定医疗事故与非医疗事故的界限，明确医患双方的责任，则必须进行尸检。承担尸检义务的机构，根据《医疗事故处理条例》第18条的规定，只能由专门机构和病理解剖专业技术人员承担。负有责任的上述机构或人员则不得拒绝。

其次关于病历资料。病历资料作为对患者疾病治疗经过及其治疗效果的原始记录，不仅对指导患者疾病的诊疗具有现实意义，而且在医疗事故发生后，还是重要的证据材料。因此，《条例》不仅规定医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的要求，书写并妥善保管病历资料，而且严禁涂改、伪造、隐匿、销毁或者抢夺病历资料。

对于医疗机构无正当理由拒绝进行尸检的或涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料，由卫生行政部门责令改正，给予警告;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书。

(二)医疗事故处理过程中的其他机构和人员的行政责任的承担

在医疗事故处理过程中，还会涉及相关部门和个人的行政责任。

1.卫生行政部门及其工作人员的行政责任

(1)卫生行政部门的工作人员违反法定义务所应承担的行政责任

《条例》第53条规定:“卫生行政部门的工作人员在处理医疗事故过程中违反本条例的规定，利用职务上的便利收受他人财物或者其他利益，滥用职权，玩忽职守，或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的，依照刑法关于……尚不构成刑事处罚的，依法给予降级或者撤职的行政处分。”

卫生行政部门的工作人员的违法包括以下四种情形:

①利用职务上的便利收受他人财物或者其他利益，是指利用本人职务上主管、分管、负责医疗事故的处理，主动索取或接受与医疗事故的处理有利害关系的人的财务或其他利益。

②滥用职权，是指负责处理医疗事故的卫生行政人员超越职权范围或者违背法律授权的宗旨、违反条例规定的处理程序行使职权。

③玩忽职守，是指负责处理医疗事故的卫生行政人员严重不负责任，不履行或不正确履行条例规定的正确、及时处理医疗事故的职责，通常表现为放弃、懈怠职责，或者在工作中马虎草率，敷衍塞责，不认真、正确的做好本职工作。

④发现违法行为不予查处，从严格意义上讲，也是一种玩忽职守的表现。但是二者还是有区别的。玩忽职守是出于一种疏忽大意或者轻信能够避免造成损害的过失，而发现违法行为不予查处既有可能是出于疏忽大意或者轻信能够避免造成损害的过失，也有可能是因为种种原因而故意放纵违法行为。

对卫生行政部门的工作人员行政责任的追究，由违法行为人所在单位有管辖权的监察机关或与之有行政隶属关系的上级主管部门，依照《行政监察法》、《国家公务员暂行条例》或者卫生行政系统内部的有关管理规定，对有关违法行为人给予降级或者撤职的行政处分。

(2)卫生行政部门违反法定义务所应承担的行政责任

《条例》54条规定:“卫生行政部门违反本条例规定，有下列情形之一的，由上级卫生行政部门给予警告，并责令限期改正;情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

①接到医疗机构关于重大医疗过失行为的报告后，未及时组织调查的;

②接到医疗事故争议处理申请后，未在规定时间内审查或者移送上一级人民政府卫生行政部门处理的;

③未将应当进行医疗事故技术鉴定的重大医疗过失行为或者医疗事故争议移交医学会组织鉴定的;

④未按照规定逐级将当地发生的医疗事故以及依法对发生医疗事故的医疗机构和医务人员的行政处理情况上报的;

⑤未依照本条例规定审核医疗事故技术鉴定书的。”

由此可知，如果出现上述情形，应当处理的是卫生行政部门，而不是其工作人员，只有当情节严重时，才涉及对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分的问题，本条的责任主体是卫生行政部门。

判断责任主体一般有两个标准:一是行政行为是由工作人员以什么样的名义作出;二是违法行为的过错程度。上述的违法行为虽然由卫生行政部门的工作人员作出，但都是卫生行政部门履行职责时的行为，其后果应当由卫生行政部门来承担。如果负有责任的主管人员和其他直接责任人员违法情节严重，才需要与行政机关承担连带责任，即依法承担行政处分的法律责任，因为他们对这些违法行为主观上有过错，并且未尽到法律规定的义务。

对卫生行政部门的处罚形式有:警告，是指上级卫生行政部门，对实施了条例规定的违法行为的卫生行政机关提出告诫，使其认识到其行为的违法性的一种行政处分形式。另外，本条规定在处以警告的同时要责令其限期改正。

对违法情节严重的负有责任的主管人员和其他直接责任人员，只规定了行政处分的责任形式而没有规定行政处罚。

2.对参加医疗事故鉴定人员的行政责任

参加医疗事故鉴定的工作人员，收受当事人财物或利益，出具虚假医疗事故技术鉴定书，尚不构成刑事处罚的，由原发证部门吊销其执业证书或资格证书。这在《条例》57条中作了详细的规定:“参加医疗事故鉴定的工作人员违反本条例的规定，接受申请鉴定双方或者一方当事人的财物或者其他利益，出具虚假医疗事故技术鉴定书，造成严重后果的，依照刑法关于受贿罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，由原发证部门吊销其执业证书或资格证书。”

3.关于寻衅滋事、扰乱医疗秩序的行政处罚

《条例》59条规定:“以医疗事故为由，寻衅滋事、抢夺病历资料，扰乱医疗机构正常医疗秩序和医疗事故技术鉴定工作，依照刑法关于扰乱社会秩序罪的规定，依法追究刑事责任;尚不够刑事处罚的，依法给予治安管理处罚。”

《中华人民共和国治安管理处罚法》第23条第1项规定:扰乱机关、团体、企业、事业单位的秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者200元以下罚款，情节严重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款。

需注意的是，这里的“拘留”属于行政拘留，它不同于刑事拘留，是指公安机关依法对违反治安管理法律规范的人，在短期内限制其人身自由的一种处罚。而刑事拘留属于刑事强制措施，是为了刑事案件侦查的需要，而对犯罪嫌疑人所采取的限制其人身自由的强制措施。行政拘留属于人身处罚，是行政处罚中最为严厉的一种处罚。

4.院校无正当理由拒绝尸检的行政责任

根据《条例》和《医疗事故争议中尸检机构及专业技术人员资格认定办法》的规定，具有资格的尸检机构和专业技术人员包括:(一)卫生行政部门批准设置具有独立病理解剖能力的病理科的医疗机构;(二)设有具备独立病理解剖能力的病理教研室或法医教研室的医学院校，或设有医学专业的并具备独立病理解剖能力的病理教研室或法医教研室的高等普通学校。医疗机构无正当理由拒绝尸检的行政责任，在医疗机构及其医务人员的行政责任的承担中已详细解述。设有具备独立病理解剖能力的病理教研室或法医教研室的医学院校，或设有医学专业的并具备独立病理解剖能力的病理教研室或法医教研室的高等普通学校，无正当理由拒绝尸检的行政责任，根据《条例》第58条规定，由卫生行政部门责令改正，给予警告;对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书。