卫生行政争议与法律救济

第一节　卫生行政争议与法律救济

一、卫生行政争议的概念

卫生行政是国家组织活动的一部分，是各级卫生行政机关依其职权对有关的社会卫生事务进行组织、协调、指挥、监督的活动。由于卫生行政涉及的范围广泛，内容繁多，情况复杂，卫生行政机关在进行管理过程中，不可避免的会出现诸多的争议。根据行政行为的性质或对方当事人的地位，卫生行政争议可分为不同种类，如卫生行政机关超越宪法等法律法规的规定行使行政职权引起的争议；卫生行政机关之间在行使职权时发生的争议；或卫生行政机关在职权范围内按法定程序制定工作方针和政策时所引起的矛盾等等。这里所说的卫生行政争议，特指因卫生行政管理而引起的卫生行政机关同行政管理相对人之间发生的争议。

二、卫生行政争议的特征

1.从争议的主体来看。双方当事人中一方必定是国家卫生行政机关，或者是由法律法规授权的组织；另一方当事人则是与卫生行政机关有直接行政管理关系的公民、法人或其他组织。如果争议任何一方都不是卫生行政机关，则说不上卫生行政争议，但以卫生行政机关为一方当事人的争议却不一定都是卫生行政争议。

2.从争议的起因来看。卫生行政争议是由卫生行政机关行使卫生行政职权，做出具体行政行为而引起的。一般来讲，卫生行政机关的法律行为有两类：一类是行政法律行为，即卫生行政机关代表国家管理行政事务时，同公民、法人和其他组织发生的法律关系；另一类是民事法律行为，即卫生行政机关以民事主体身份同公民、法人和其他组织发生的法律关系。卫生行政机关的行政管理行为是产生卫生行政争议的前提。如果卫生行政机关并非在行使职权时与公民、法人和其他组织之间为民事权益发生争议，则不属于卫生行政争议。

3.从争议主体的法律地位来看。卫生行政争议的双方当事人在地位上既不平等，也不对等，其中一方作为国家行政机关，在行政活动中始终处于主动和优越的地位，享有行政管理和给予对方行政处罚的权力；而相对一方当事人处于被动、服从和被管理的地位。

4.从争议的内容来看。双方当事人争执的焦点是卫生行政机关及其工作人员在行使行政管理职权过程中的行政行为是否合法与适当。

三、解决途径

卫生行政争议是卫生行政管理过程中所不可避免的社会矛盾，其客观存在决定了国家必须有解决这种争议的机构和制度。否则，正常的行政管理秩序无法保证，社会安定也必然受到影响。由于卫生行政争议是由卫生行政机关行使职权时侵权行为造成的，公民、法人或其他组织在争议中处于被侵害的地位，所以，对卫生行政争议的解决往往称为权利救济，或法律救济。

从广义上说，卫生行政侵权引起的法律救济手段，可以有民事、刑事和行政等若干种，即卫生行政侵权可以引起卫生行政机关及其工作人员的民事责任、刑事责任或行政责任。这里，着重从行政法律责任的角度来研究对卫生行政争议的法律救济问题。依照现行法律，我国目前的行政法律救济渠道主要有：行政复议和行政诉讼。此外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》，对已经造成实际损害的卫生行政侵权行为，还可以通过卫生行政赔偿获得法律救济。卫生行政赔偿的前提是确认行政行为违法或侵权，所以必须与行政复议或行政诉讼密切结合在一起。

在我国，长时间内卫生行政争议是由卫生行政机关通过行政复议程序，运用行政手段来处理的。行政复议的突出优点是解决争议的机关有行政管理专门知识和经验，行政机关首长负责制和层级制等因素，可以使争议比较及时、有效、便利地得到处理。其缺陷是，这种复议裁决机关并不完全独立于争议之外。因此，公正的保障，偏袒的避免和客观程度的测量都是立法者和操作者所面临的课题。随着社会主义民主和法制的加强，为了对卫生行政机关的管理活动实行有效监督和制约，1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》和1989年《中华人民共和国行政诉讼法》都规定了人民法院为处理行政争议的专门机构之一。实践证明，行政诉讼的最大优势在于相对独立的地位和公开的诉讼程序，因此可以做出较接近公证的裁判。但也存在着法官行政经验的可能缺乏，诉讼过程的冗长和审级层次的重叠，与保证行政行为效率的要求并不完全契合。

总之，卫生行政复议和卫生行政诉讼，都是解决卫生行政争议不可缺少的制度，二者各具不可替代的作用。如果它们配置得当，可以形成对违法或不良行政的公正有效的矫正机制和权利救济机制。