反垄断中央执法机关

一、反垄断中央执法机关

我国反垄断执法由中央和地方两级机关承担。国务院设立反垄断委员会，并由国家商务部、国家工商行政管理总局、国务院发展和改革委员会三家机关分头执行反垄断法。我国反垄断执法机构的主要任务是发动反垄断调查程序、审理案件和对案件做出行政裁决。因此，我国的反垄断执法机构是一个准司法机构。

1.国务院设立反垄断委员会

根据《反垄断法》第10条的规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，目的在于保证反垄断执法的统一性、公正性和权威性。国务院反垄断委员会依法履行以下职责：

（1）研究拟定有关竞争政策。竞争政策是市场经济国家为保护和促进市场竞争而实施的经济政策。竞争政策是市场经济国家经济政策的核心，其他的经济政策如产业政策、劳动就业政策等，均围绕竞争政策研究制定，或作为其补充。《反垄断法》是法律化的竞争政策。《反垄断法》实施的一个重要特点是，仅依据《反垄断法》本身规定往往不能达到立法的目的，结合相关竞争政策权衡考虑是执法通例。因此，需要由国务院反垄断委员会作为统一组织、协调、指导全国反垄断工作的机构，更多地从宏观角度出发，综合分析经济发展状况及市场结构，拟定相关的竞争政策，以适应《反垄断法》执法的需要。

（2）组织调查、评估市场总体竞争状况，并发布评估报告。《反垄断法》防止垄断行为的目的在于维护市场竞争，保障竞争机制正常发挥作用。市场总体竞争状况如何，既关系到《反垄断法》的执法功效，也关系到执法力度。因此，调查、评估市场总体竞争状况，并发布评估报告，就成了为反垄断执法工作提供不可缺少的参考和依据。很多国家的《反垄断法》中都作了类似的规定。

（3）制定、发布反垄断指南。反垄断执法工作是一项专业性很强的工作，对经营者的市场行为是否排除、限制竞争，构成垄断行为，仅靠《反垄断法》这样一个基本框架以及原则性的规定，往往是不够的。在很多情况下，《反垄断法》本身也规定，需要根据实际的市场竞争状况来判断一项行为是否构成垄断，而这种判断又往往离不开经济学上的分析方法。制定、发布反垄断指南，有利于反垄断执法机构正确、合理操作，也有利于经营者正当实施市场行为避免进入反垄断禁地。例如，帮助反垄断执法机构判断在什么情况下已构成垄断协议的行为可以得到豁免，在什么情况下经营者集中不必担心申请许可问题或必须考虑这一问题等。

（4）协调反垄断行政执法工作。《反垄断法》授权国务院规定具体的反垄断执法机构。根据国务院规定，应由国家工商行政管理总局、国家发展和改革委员会、商务部三部门按职责分工负责反垄断行政执法工作。既然多部门负责同一部法律的执行，就有可能出现尺度不一的问题，无论是定性，还是量罚方面。为了保证执法的统一性，法律规定了专设国务院反垄断委员会负责有关协调工作。同时，在对重大反垄断案件的处理上，当有关部门之间发生重大分歧，需要协调、解决方能保证执法工作顺利进行时，国务院反垄断委员会就可以发挥重要作用了。

（5）国务院规定的其他职责。除了上述四项职责外，国务院还可以根据《反垄断法》实施中的需要，赋予国务院反垄断委员会其他的职能，发挥其他的功能作用。

国务院已经批准印发了《国务院反垄断委员会工作规则》，规定了委员会组成、会议制度、工作制度和工作程序。

2.商务部

商务部享有反垄断执法权的主要依据是2006年以商务部为首的六部委共同发布的《外国投资者并购境内企业的规定》。根据这个规定的第10条，商务部对外资并购境内企业享有审查权，包括反垄断审查的权力。在经商务部审查的外资并购活动中，引人注目的有美国凯雷收购中国的徐工案，法国SEB集团收购中国的苏泊尔案。2006年，法国SEB收购中国苏泊尔的反垄断调查是商务部启动的第一个反垄断调查。反垄断法颁布之后，国家商务部对外资并购的反垄断审查权将扩大到所有的企业并购活动。

国家商务部设反垄断局，其主要职责包括：

（1）起草经营者集中相关法规，拟定配套规章及规范性文件。

（2）依法对经营者集中行为进行反垄断审查；负责受理经营者集中反垄断磋商和申报，并开展相应的反垄断听证、调查和审查工作。

（3）负责受理并调查向反垄断执法机构举报的经营者集中事项，查处违法行为。

（4）负责依法调查对外贸易中的垄断行为，并采取必要措施消除危害。

（5）负责指导我国企业在国外的反垄断应诉工作。

（6）牵头组织多双边协定中的竞争条款磋商和谈判。

（7）负责开展多双边竞争政策国际交流与合作。

（8）承担国务院反垄断委员会的具体工作。

（9）承担部领导交办的其他事项。

目前商务部已经制订颁布了一系列的关于经营者集中审查的规范性文件，包括《关于实施经营者集中资产或业务剥离的暂行规定》、《经营者集中申报办法》、《经营者集中审查办法》以及经由国务院签发的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》等。

3.国家工商行政管理总局

国家工商行政管理总局享有反垄断执法权的依据主要是1993年颁布的《反不正当竞争法》。这部法律规范不正当竞争行为，也规范某些限制竞争行为，如该法第6条和第7条的规定。根据以往的工作经验，国家工商行政管理总局公平交易局的反垄断执法活动将集中在禁止市场优势地位滥用的方面。此外，它还有权监管不涉及价格问题的垄断协议。

为了配合《反垄断法》顺利施行，国家工商行政管理总局于2008年7月25日成立“反垄断与反不正当竞争执法局”，负责《反垄断法》实施的相关具体工作。新成立的反垄断与反不正当竞争执法局将承担以下工作：

（1）负责垄断协议、市场优势地位滥用、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）。

（2）具体负责拟订有关反垄断、反不正当竞争的具体措施、办法。

（3）承担有关《反垄断法》执法工作。

（4）查处市场中的不正当竞争、商业贿赂、走私贩私及其他经济违法案件，督查督办大案要案和典型案件。

据此，国家工商行政管理总局将负责：除价格卡特尔（即价格垄断协议）之外的大部分垄断协议的禁止和查处工作，除价格垄断行为之外的大部分市场优势地位滥用行为的禁止和查处工作，滥用行政权力排除限制竞争行为的有关执法工作。在《反不正当竞争法》修订之前，《反不正当竞争法》中若干禁止垄断行为的规定，如串通投标、公用企业市场优势地位滥用、不正当贱卖、搭售等行为之禁止，在没有被正式删除并与《反垄断法》的规定保持一致前，仍然属于现行有效之规定，凡与《反垄断法》规定不冲突的，仍可作为工商行政管理机关反不正当竞争执法的依据。

4.国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）

国家发改委享有反垄断执法权的主要依据是我国1997年颁布的《价格法》。该法第14条第1款规定，经营者不得“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益”。根据该法第5条，国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作，包括执行《价格法》第14条第1款的任务。国家发改委执行反垄断法的机构主要是其下属的价格司，其任务主要是禁止价格卡特尔以及涉及价格的其他垄断行为。国家发改委2003年发布过《制止价格垄断行为暂行规定》，依法查处过一些串通价格的行为。

《反垄断法》颁布后，国务院规定，依法查处价格违法行为和价格垄断行为属于国家发改委的一项职责。按照“三定”方案规定，国家发展和改革委员会内设价格监督检查司，负责依法查处价格垄断行为等工作。今后可能在执法中需要进一步明确价格垄断行为的内涵和外延。比如，无正当理由以低于成本价格销售商品，其行为本身涉及价格，是否属于价格垄断行为？在《反垄断法》颁布实施之前，它是被列入不正当竞争行为的。再如，串通投标，涉及抬高标价和压低标价及投标者和招标者相互勾结问题，是垄断协议的一种，但其是否属于价格垄断行为？根据《反不正当竞争法》的规定，应属于工商行政管理部门规制的范围。