如何实现法治的民主

如何实现法治的民主？

李景鹏

法治与民主之间是什么关系？建立在法治基础上的民主是什么样的？它和建立在人治基础上的民主有什么区别？如何使民主从人治的轨道上转移到法治的轨道上来？这些问题看似简单，实际上都是十分复杂的，因此回答起来也不是那么容易的。而要回答这些问题，首先要弄清的就是：

一、什么是法治？

法治（rule of law）是一个来自西方的概念，是我们的传统文化中所没有的。我们传统文化中法家的治国主张，也可以简称“法治”，但它同西方的法治概念是完全不同的。法治完全是另一种文化传统的产物，是在中国这块土地上人们从来没有见过的东西。它是指一个社会不是由人统治着，而是由法律统治着。虽然处于统治者职位上的仍然是人，但他们是作为法律的化身的人，是完全体现着法律的要求，而不应是有法律要求之外的独立意志的人。

这当然是一种理想化的、极端的法治状态。但是要想真正理解法治，我们就必须从理想状态上来认识它，以便把它与人治彻底地区别开。由此可见，法治是指法律，特别是宪法在社会中处于至高无上地位的一种状态。但是要想使法律在社会中处于至高无上的地位，首先必须使它在人们的心中处于至高无上的地位。这种最深层次的东西，正是西方文化的长期发展为其准备好了的。“西方文明用2000多年去丰富、调整和明确其价值目标，经历了基督教信仰、人文主义、宗教改革运动、自然法的‘天赋权利’观念和自由主义等等阶段”，特别是其中的基督教信仰和自然法观念，对人们形成法律至高无上的观念起着决定性的作用。它使人们产生了一种根深蒂固的信念，即相信有一种超越于人类之外、凌驾于人类之上的秩序规则，它像上帝一样在主宰着人类的行为，是每一个人不论身份如何都必须遵守的，否则就要受到应有的惩罚。正因为这种信念是以西方深厚的传统文化为基石的，所以尽管那里存在着严重的犯罪现象，但却不会动摇多数人对法律的至高无上性的信仰；尽管西方在革命时期（例如法国大革命）人们也会无法无天，但当革命的激情消退之后，人们对法律的至高无上性的信仰便会很快地恢复起来。

二、进一步的分析

在西方，上述法治观念的形成并不是孤立地进行的，与它同时产生的还有其他一系列的观念。

这就是：①关于以个人为本位的社会观念；②关于个人的权利神圣不可侵犯的观念；③关于社会的进步取决于人们在思想上的差异性、意见的多样性，而不取决于意见的整齐划一的观念；④关于任何多数都应该是受少数制约的多数，因而必须保护少数的观念；⑤关于人们通过自由选举而产生的管理者必须是定期变动、可以撤换、可以被反对并对选民负有责任和义务的观念；⑥关于政治上的各种问题可以通过讨论、协商、妥协、合作来争取得到正和博弈结局的观念，等等。很显然这些都是关于民主的观念，而这些观念和法治的观念是在同一历史背景之下、同一社会基础之上、同一演化过程之中，相互联系、相互影响、相互补充地从社会生活中逐渐地、共同地生长出来的。因此，在西方并不存在什么民主法治化的问题，因为这两方面从来没有分离过。民主就是在法治化的环境中发展起来的，而法治又是在民主的基础上不断巩固的，二者相辅相成、相得益彰。

然而作为一个东方的国家，我们没有经历过这一过程，我们这里也没有生长出与此相应的社会的和政治的土壤。因此，我们很难理解法治与民主之间的这种内在的、必然的联系。在我们的历史上，统治者在一定的时期也是非常重视法律的，我们的法家也阐述过法律对于治理国家和社会的重要性，但在我们这里，法律至多是一种工具，是统治者用以控制和管理人民群众的工具。正因为是把它当做工具，所以就不存在对法律权威的信仰，也就不存在法律权威的至高无上的地位。因此，不同的人在法律的适用上是极不平等的，在社会中享有特权的人们可以不受或少受法律的制约，所谓“刑不上大夫”就是一个明显的例证。而一般的人民群众则处于严刑峻法的控制之下。我们几千年的法律状况大体就是如此。这样一种文化的和政治的传统到今天对我们仍有影响。

我们知道，一般地说，政治权威结构有四个层次：法的权威、机构的权威、职位的权威和人格的权威。在不同的政治体制中，这四个方面各自的地位和相互关系也有所不同。在现代的代议制民主的政体中，法的权威特别是宪法的权威是处于至高无上的地位的，其次是机构的权威，再其次是职位的和人格的权威。职位权威和人格权威这两者之间的关系在不同的情况下有所不同。当一个领导者的人格魅力非常大的时候，人格的权威会高于职位的权威，而在一般情况下，则职位的权威高于人格的权威。在威权政体或全能主义的政体中，权威结构则是另一种情况。在这里，政治领袖的人格权威处于至高无上的地位；其次是职位的权威，因为领袖们的人格权威一般也需要通过职位来表现；再其次才是机构的权威和法的权威。法的权威之所以处于最低的地位，是因为法律的制定包括宪法的制定总是在一定机构的主持下实现的，因此这些机构便总会在事实上把自己的地位置于法律的地位之上。这两种典型政体的权威结构，形成了权威结构的两个极端，其他政体的权威结构便处于这两个极端之间的一定位置上。

中国的政治权威结构，在改革开放以前，完全是全能主义的权威结构。毛泽东因其丰功伟绩在人民中享有崇高威望，其人格权威处于至高无上的地位。与此相联系的是职位的权威，它仅次于人格权威，并与人格权威紧密地结合在一起。再其次是机构的权威，因为机构中的关键的职位是和人格权威结合在一起的，因此一定的职位虽然在机构之内，其权威却又高于机构的权威。而法的权威则处于最低的地位。因为如果主持制定法律的机构都认为自己的权威比法的权威高，那么职位权威和人格权威自然就更高于法的权威了。这是一种典型的人治政治的权威结构。

改革开放以后，这种状况便开始逐渐有所改变。推动这种变化的原因是多方面的。首先，由于“文革”的结束以及对“文革”所造成的灾难的反思使中国人民从政治迷信中摆脱了出来。这就使人格权威在政治中的地位和作用发生了微妙的变化。其次，政治文化的世俗化过程也推动了这个变化。再次，利益结构的深刻变化使人们的利益追求逐渐超越了意识形态，这样便从根本上拆除了政治迷信的精神基础。最后，政治信息交流的发展，使人们对现代政治的权威结构有更多的了解，从而大大增强了对政治权威的理性认识，等等。

三、如何才能实现法治的民主这个目标

这需要从多方面来进行长期的努力。首先是建设发达和健康有序的市场经济，这是改良社会和政治土壤最基础的一环。通过发达和健康有序的市场经济的长期运行，便会在社会中逐渐地生长出契约观念、人本观念、权利观念、义务观念、程序观念、协商观念、诚信观念，等等。正是这些观念成为孕育法治与民主制度的最重要的养料，成为法治与民主赖以成长的土壤的重要组成部分。

其次是建立一系列的政治规则，也就是建立政治运行的“道路规则”。正如美国学者詹姆斯·M．布坎南所说：“要改进政治，有必要改进或改革规则，改进或改革作政治游戏的构架。这里没有任何暗示，认为改进的办法在于选出在道德上优秀的代理人，他们将在‘公共利益’问题上使用其权力。一场游戏有它的规则限定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则。”这些政治的规则都包括什么内容呢？第一是授权的规则，包括选举制度、程序、方式等等的规则；第二是权力制约的规则；第三是处理多数与少数关系的规则；第四是处理政府与人民相互关系的规则，包括政府管理人民和人民制约政府的规则；第五是处理中央与地方关系的规则；第六是行政权力运行的规则，包括行政权力内部的和外部的运行规则；第七是政党权力运行的规则；第八是处理国家与社会之间关系的规则；第九是政治协商的规则；第十是处理各部分人民之间的相互关系的规则；等等。在所有这些规则的产生过程中，都需要有上述的各种观念作基础。而有了好的政治规则，就可以使政治从人治的轨道转移到法治的轨道上来。

再次，需要在文化方面为上述观念的形成和各种规则的建立起一种孵化的作用。这就要求我们的文化尽可能避免空洞的说教，而转向帮助全国人民（包括领导者和人民群众）建立对法律权威的至高无上的信仰的理念；帮助人们树立起社会正义的观念、诚信的观念、人民主权和个人的权利神圣不可侵犯的观念；帮助人们建立起通过协商的办法来解决各种利益冲突的习惯；帮助人们形成严格遵守规则，一切都按规则办事的习惯；培养人民的“耻辱心”，也就是使人们在内心深处生长出为一切违反规则的行为而感到耻辱的强烈的心理，正是这种耻辱心构成了人们自律的动力；帮助人民从各种外来文化中汲取营养从而补充我们民族文化之不足；等等。经过这种多方面、多层面的长期不懈的努力，就可以使我们逐渐地从人治政治的民主转向法治政治的民主。

从上面的分析中可以看出，法治与民主之间是紧密联系而不可分的。在历史上，它们是一起生长出来的，在现实中也只能一起生长出来。反过来说，如果二者不能共生，则一定是既没有法治，也没有民主。离开对民主的培育，建设法治的主张是不可能达到目的的。当然，我们也有自己的传统和特点，不能简单地套用西方的民主与法治，而要探索符合我们国情的法治。

原载《学习时报》，第126期。