第三节 海上执法体制
一、现行海上执法体制
“在我国海洋行政执法体制，既有横向分部门执法，包括海监、渔政、海事、边防（公安）、提缉私五支海上执法队伍，也有纵向的中央与地方事权划分。除海关缉私和海事外，其他部门内部有国家队伍和地方队伍之分，各部门体制的差异很大，除这五支执法队伍以外，根据国家海洋法律法规担海洋执法任务或涉及海洋管理的还有军队、环保部门、国土资部门（矿产、测绘等）、文物部门、石油部门、旅游等十多个部门。另外，为协调、加强海上执法工作，各级政府还设有多个海上执法管理协调机构。”[2]我国目前还没有一支海上综合执法力量，实行的是以各部门的海上执法为主、部门协调为辅的执法体制。海洋、交通、农业、海关和公安等部门均建立了海上执法队伍，根据各自权限，负责相应的海上执法和海洋安全维护工作。
（一）中国海监
中国海监，全称是中国海监总队，列入中国国家海洋局编制。是国家海洋局领导下、中央与地方相结合的行政执法队伍，由国家、省、市、县四级海监机构共同组成。其领导机构中国海监总队成立于1998年。国家队伍由中国海监北海海区总队、中国海监东海海区总队、中国海监南海海区总队3个海区总队及其所属的9个海监支队、3个航空支队、3个维权支队组成，经国家原人事部（现为人力资源与社会保障部）批准参照国家公务员制度管理；地方队伍由11个省（自治区、直辖市）总队，52个地、市级海监支队，189个县市级海监大队组成；7个国家级海洋自然保护区支队和1个自然保护大队。队伍总人数逾7000人。
中国海监的主要职能是：依照国家法律法规和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。具体包括：（1）制定并组织实施海洋执法监察工作规划、计划。（2）拟定中国海监经费使用计划，监督管理业务经费使用。（3）建设和管理中国海监队伍，制定海洋执法监察工作的规章制度。（4）组织协调我国管辖海域海洋执法监察工作，发布海洋执法监察公报和通报。（5）组织对海上重大事件的应急监视、调查取证，并依法查处。（6）建设和管理海洋监视网，管理海洋执法监察信息。（7）建设和管理海洋执法监察技术支持系统，组织拟定海洋执法监察的技术规范、标准。（8）承办海洋监察员资格管理和培训工作，核发海洋监察员证书。（9）拟定并组织实施中国海监船舶、飞机和设备及物资的配备、维护计划，监督中国海监船舶、飞机的安全工作。管理海监队伍的配备和使用。（10）监督管理中国海监船舶、飞机眩号和中国海监人员的着装、标识的使用。（11）承办海洋局交办的其他事项。
（二）中国海事
1998年11月18日，经国务院批准，由原中华人民共和国港务监督局和原中华人民共和国船舶检验局合并组建成立中国海事局。海事局为交通部直属机构，实行垂直管理体制，在沿海省市和主要跨省内河干线及重要港口城市设立14个直属海事机构。根据有关规定，中华人民共和国海事局（交通运输部海事局）及直属海事机构履行水上交通安全监督管理、船舶及相关水上设施检验和登记、防止船舶污染和航海保障等行政管理和执法职责，具体包括：（1）辖区内水上安全管理、海上航标管理、水上安全通信管理，防止船舶污染及其他有关管理工作；（2）按照授权，管理船舶和海上设施检验、港口航道测绘工作；（3）船舶登记、船舶法定配备的操作性手册与文书审批；（4）船舶所有人安全管理体系审核与监督，以及船员培训、考试发证、船员证件管理工作；（5）辖区内水上搜寻救助，污染事故应急处理和重大水上交通事故的调查、处理工作。
（三）中国渔政
中华人民共和国渔政渔港监督管理局即农业部渔业局于1988年成立，下设黄渤海、东海、南海三个直属海区渔政渔港监督管理局，各渔政渔港监督管理局下设检查大队行使渔政渔港监督管理执法职能。2000年5月17日，经中央机构编制委员会办公室批准，中国渔政指挥中心正式成立，农业部渔政局局长兼任中国渔政指挥中心主任。黄渤海、东海、南海三个直属海区渔政渔港监督管理局检查大队分别更名为“中国渔政黄渤海总队”、“中国渔政东海总队”、“中国渔政南海总队”。中国渔政指挥中心是顺应新国际海洋管理制度建立和国内渔业统一执法工作需要，专门设立的国家级渔业执法指挥协调机构。指挥中心的成立标志着由中国渔政指挥中心统一指导、三个海区渔政局和三个流域委员会组织协调，县级以上地方渔政管理机构具体实施的渔政执法体系，得到进一步健全和完善。根据有关规定，农业部履行的在黄渤海区、东海区、南海区的渔政、渔港监督管理职责，分别由农业部黄渤海区渔政局（中华人民共和国黄渤海区渔政局）、农业部东海区渔政局（中华人民共和国东海区渔政局）、农业部南海区渔政局（中华人民共和国南海区渔政局）承担；农业部履行的渔船检验和监督管理职责，由农业部渔业船舶检验局（中华人民共和国渔业船舶检验局）承担；农业部履行的渔政管理具体行政执法及队伍建设职责，由农业部渔政指挥中心（中国渔政指挥中心）承担。中国渔政执法的主要职责包括：（1）渔业资源管理，水生野生动植物保护，渔业水域生态环境保护的监督、管理和执法；（2）渔业船舶检验、渔业无线电管理以及渔港的监督、管理和执法；（3）水产养殖和水产种苗、水产品质量的监督、管理和执法；（4）在专属经济区进行渔业执法检查，根据双边渔业协定对共管水域组织实施渔业执法检查；（5）会向国家外交、军队、边防等部门调查处理重大涉外渔业事件；（6）配合交通部做好海事处理工作；（7）参与调查处理渔业污染事故。
（四）中国海关缉私
1999年1月5日，海关总署走私犯罪侦查局成立，中国海关缉私警察队伍正式组建。海关走私犯罪侦查局既是海关总署的一个内设局，也是公安部的一个序列局，实行海关总署与公安部的双重领导，以海关总署为主的领导体制。2003年1月1日，海关总署走私犯罪侦查局更名为“海关总署缉私局”。海关总署缉私局（全国打击走私综合治理办公室）的主要职责是拟订反走私社会综合治理政策措施并组织实施；查处走私和违规案件、侦办走私罪案件，开展缉私情报工作；组织开展打击走私国际（地区）间合作；承担世界海关组织情报联络工作。具体包括：（1）研究提出海关打击走私工作计划并组织实施，负责全国海关反走私形势分析工作。（2）研究制定走私犯罪侦查工作的规章制度并组织实施，直接组织查办重特大走私犯罪案件。（3）管理和指导全国海关缉私部门的行政执法工作。研究提出查处走私、违规等行政违法案件的行政执法标准、措施和操作程序等具体适用法律的规章制度并组织实施和监督检查；办理对缉私部门具体行政行为的申诉案件（复议、诉讼、行政赔偿的除外）；承办总署案件审理委员会的相关工作。（4）受理总署缉私局管辖的刑事赔偿案件、刑事申诉案件；管理、指导和办理缉私部门治安处罚及其复议、应诉工作。（5）研究提出打击海上走私的规章制度并组织实施。（6）研究提出缉私情报工作规章制度并组织实施。（7）研究提出反走私综合治理方针、政策及措施并组织实施；承办对各地、各部门及海关系统反走私综合治理的组织、指导、协调、监督、检查工作；组织推动与有关部门、行业协会、大型企业签订反走私综合治理合作谅解备忘录工作。（8）研究提出海关缉私警察队伍管理、装备管理、警务督察、纪检监察等有关规章制度并组织实施。（9）组织开展海关打击走私违法犯罪的国际（地区）间合作。
（五）中国边防海警
根据《公安机关海上执法工作规定》（中华人民共和国公安部令第94号），公安机关海上执法任务，由公安边防海警承担，公安机关其他部门配合，但法律、法规另有规定的除外。公安边防海警，是指沿海公安边防总队及其所属的海警支队、海警大队。沿海公安边防总队、海警支队和海警大队办理海上治安案件和刑事案件，分别行使地（市）级人民政府公安机关、县级人民政府公安机关和公安派出所相应的职权。对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为，由公安边防海警根据我国相关法律、法规、规章，行使管辖权。公安边防海警在开展海上执法工作中，应当加强与外交、海军、海关、渔政、海事、海监等相关部门的协作和配合。公安边防海警依法履行下列职责：（1）预防、制止、侦查海上违法犯罪活动，维护国家安全和海域治安秩序；（2）负责海上重要目标的安全警卫；（3）参与海上抢险救难，保护公共财产和公民人身财产安全；（4）依照规定开展海上执法合作；（5）法律、行政法规及公安部依法赋予的其他职责。公安边防海警履行规定职责时，可以依法行使下列职权：（1）对海上发生的违反公安行政管理法律、法规、规章的治安案件进行调查处理；（2）对海上发生且属于公安机关管辖的刑事案件进行侦查；（3）对违反公安行政管理法律、法规或者涉嫌犯罪的人员，以及与违法犯罪行为有关的工具或者物品，采取登临、检查、执行逮捕、扣留等措施；（4）为防止和惩处在我国陆地领土、内水、领海内从事危害安全、走私、偷越国（边）境等违法犯罪行为，在毗连区内实施管制；（5）对违反公安行政管理法律、法规或者涉嫌犯罪的外国船舶实施紧追；（6）法律、法规规定由公安机关行使的其他职权。对有违法犯罪嫌疑的人员，公安边防海警可以依照《中华人民共和国人民警察法》和《公安机关适用继续盘问规定》，行使当场盘问、检查权和继续盘问权。海警支队经报请公安边防总队批准，可以在符合条件的海警大队设置候问室。为及时有效地制止违法犯罪行为，公安边防海警可以依照《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》的规定，使用警械和武器。
二、海上执法体制的改革
我国现行海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足。国家海洋局的中国海监、公安部的边防海警、农业部的中国渔政、海关总署的海上缉私警察等执法队伍各自职能单一，执法过程中遇到非职责范围内的违法行为无权处理，影响执法效果。每支队伍都自建专用码头、舰船、通信和保障系统，造成重复建设、资源浪费。而且几支队伍重复发证、重复检查，成本高、效率低，增加了企业和群众负担。海上执法力量分散问题是多年来一直想解决而没解决的老问题，社会各界高度关注。为加强海洋资源保护和合理利用，维护国家海洋权益，有必要整合海上执法力量。
2013年3月10日，根据国务院机构改革和职能转变方案披露，国务院将重新组建国家海洋局，推进海上统一执法。方案提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。
为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，方案提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。（见下图所示）
[1]陈艳、赵晓宏：“我国海洋管理体制改革及目标模式探讨”，载《中国渔业经济》2006年第3期。
[2]王淼、生万栋、董春梅、范玉珍：“我国现行海上执法体制的弊端与改革对策”，载《软科学》2006年第20卷第1期（总第85期）。
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