地方性法规设定行政许可事项范围

一、海洋行政许可的概念和特征

行政许可制度在古代就有，如我国古代就有酒类专卖制度、盐铁专卖制度。现代的许可证制度更是得到了空前的发展，范围涉及企业经营、枪支持有、森林砍伐、渔业捕捞、锅炉使用、药品生产、进出口贸易、计划生育等社会的各个领域。现在，许可证制度作为一种有效的管理制度和法律制度已被世界各国普遍采用。

中华人民共和国成立后，1951年中央人民政府制定的《无线电器材管理暂行条例》、《城市旅栈业暂行管理规则》等行政法规范最早确立了这一制度。2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》使得这一制度更加完善。

海洋行政许可是行政许可的一种，是指海洋行政管理机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定海洋事务的行政行为。广义的海洋行政许可除了《海洋行政许可实施办法》（国家海洋局2012年8月1日发布施行）规定的行政许可外，还包括海事行政许可、海关行政许可等。[1]

海洋行政许可具有如下特点：

1.海洋行政许可的主体是广义的海洋行政管理机关，如海洋行政主管部门、海事管理部门、渔业行政管理部门、海关和公安边防管理部门等。《海洋行政许可实施办法》第2条规定“县级以上人民政府海洋行政主管部门（以下简称主管部门）实施行政许可，适用本办法。”《中华人民共和国海事行政许可条件规定》规定的海事行政许可“由海事管理机构实施或者由交通部实施、海事管理机构具体办理”（第2条第2款）。除海洋行政管理机关外，其他国家机关、公民、法人和社会组织都不能成为海洋行政许可的主体。如公民之间、法人之间、公民与法人之间允许对方从事某种行为、社会团体或组织向本组织成员颁发许可性文件等都不是海洋行政许可。

2.海洋行政许可是具体行政行为。它所指向的对象是特定的公民、法人或其他组织和特定的海洋事务，即就特定人的特定事项作出许可决定。

3.海洋行政许可是权利性行政行为。其形式上表现为赋予被许可人以某种权利、资格或权能。但这种赋予以某种一般性禁止为前提，如渔业捕捞许可以禁止一般人捕捞为前提。所以行政许可的反面即禁止，它常常被称为禁止的解除或义务的免除。

4.海洋行政许可是依申请行政行为。即海洋行政许可的作出必须以相对人的申请为前提，没有相对人的申请，海洋行政管理机关不主动为之。在某些情况下，海洋行政管理机关也可能主动要求相对人取得许可，但最终许可决定的作出仍以相对人提出申请为前提。

5.海洋行政许可是要式行政行为。海洋行政许可行为的作出必须遵循一定的程序，而且采用书面形式，包括许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，准予海洋行政许可的批准文件或者证明文件以及法律、法规规定的其他海洋行政许可证件。

二、海洋行政许可的基本原则

海洋行政许可的基本原则是指有关国家机关设定和实施海洋行政许可应当遵循的一般准则。《行政许可法》在第一章“总则”中确立的基本原则当然也适用于海洋行政处罚。

（一）许可法定原则

《行政许可法》第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”这是对行政许可法定原则的规定。许可法定原则涉及行政可设定和实施两个层面。

1.设定行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。首先，设定行政许可应当依照法定权限。根据《行政许可法》的规定，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可，必要时，国务院可以通过发布决定设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省级人民政府的规章可以设定临时性的行政许可；除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。其次，设定行政许可应当依照法定范围，根据《行政许可法》的规定，设定行政许可的范围一般仅限于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项等5个方面。再次，设定行政许可应当依照法定条件。例如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可；地方性法规和省级人民政府规章设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。最后，设定行政许可应当依照法定程序。从性质上说，行政许可设定行为是一种立法行为，因此，设定行政许可必须遵守《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等法律法规中有关立法程序的规定。

2.实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。这里同样包括四大内容：（1）实施行政许可应当依照法定权限。根据《行政许可法》的规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在其法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可；行政机关在法定权限范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。（2）实施行政许可应当依照法定范围。这主要是指不得对法定范围以外的事项实施许可。例如，对从事某项活动，法律、法规、国务院决定或者省级人民政府规章都没有规定必须经过许可，那么，任何行政机关都不得擅自对从事该项活动实施许可。（3）实施行政许可应当依照法定条件。行政许可的本质就是行政主体经审查对符合法定条件的申请人所给予的一种准许，其以规定有明确的许可条件为前提。（4）实施行政许可应当依照法定程序。这里的程序主要是指《行政许可法》规定的程序，包括申请与受理、审查与决定、听证、期限、变更与延续等。

（二）公开、公平、公正原则

《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布：未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”

公开原则是现代民主政治的基本要求，行政许可的公开原则是指有关机关在设定和实施行政许可时，应当依法将行政许可权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公开，以满足公民的知情权、参与权和监督权。设定行政许可遵循公开原则的基本要求包括：（1）设定行政许可这一立法行为本身要公开，对拟设定的行政许可的必要性、可行性、可能对经济和社会生活发生的影响等，要广泛征求意见；（2）有关行政许可的规定要公布，未经公布的，不能作为行政许可的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求包括：（1）行政许可的实施主体要公开，即谁有权具体实施某项许可，要公之于众。（2）实施行政许可的规定要公开，根据《行政许可法》的规定，有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等应当在办公场所公示。（3）实施行政许可的过程要公开，如根据《行政许可法》的规定，申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息等。

设定和实施行政许可的公平、公正原则，主要是指在行政许可设定和实施过程中，要允许公众的平等参与，要对公众给予平等对待，即相同情况给予相同的对待，不同情况给予不同的对待。对符合法定条件和标准的申请人，要一视同仁，不得歧视。例如，根据《行政许可法》的规定，对有数量限制的行政许可，当两个或者两个以上的申请人均符合法定条件、标准时，行政机关应当根据受理申请的顺序作出行政许可的决定。

（三）便民原则

《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”

便民原则体现在《行政许可法》的诸多规定中：（1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理；经国务院批准，省级人民政府根据精简、统一、效能则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。（2）行政许可申请书需要采用格式文本的，行政机关应当免费提供；许可申请可以通过信函、传真、电报、电子数据交换和电子邮件式提出；申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当场更正。（3）对材料齐全、符合法定形式的申请，行政机关应当当场受理，能够当场作出决定的，应当当场作出决定，不得拖延。（4）对不能当场作出行政许可决定的，应当严格在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。（5）行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

（四）权利救济原则

《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”

有权利必有救济。为合法权益受到侵害的相对人提供救济，这是现代法治的核心，也是保障相对人合法权益的根本要求。行政许可中的权利救济原则主要包括：（1）公民、法人和其他组织对行政机关违法实施行政许可可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；（2）行政机关违法实施行政许可，给当事人合法权益造成损害的，有权依照《国家赔偿法》申请行政赔偿。

（五）信赖利益保护原则

《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

《行政许可法》在我国法律上第一次明确规定了信赖利益保护原则。该原则是诚信原则在行政法领域的具体运用，即当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政机关不得随意撤销或者废止该行为，否则必须合理地补偿行政相对人因信赖该行政行为有效存续而获得的利益。信赖利益保护原则在行政许可中集中体现为，公民、法人和其他组织依法获得的行政许可受法律保护，行政机关不得任意改变已经生效的行政许可。

《行政许可法》规定的上述行政许可的基本原则也体现在不少海洋行政法律、法规、规章和其他规范性文件中。例如，《海洋行政许可实施办法》第3条规定：“主管部门实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利。”《中华人民共和国海关实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》第4条规定：“海关实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、便民的原则。海关有关行政许可的规定应当公开。海关行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”第5条规定：“海关实施行政许可应当在法律、行政法规、国务院决定和海关总署规章规定的范围内进行。”中国海事局发布的《关于依法做好海事行政许可工作的通知》（海法规〔2004〕336号）特别强调法定原则：“海事行政许可必须依法设定、依法实施。”