官僚经济理论

第五节　官僚经济理论

在政治过程中，立法决策过程确定公共物品的需求，政府各机构提供公共物品的供给。公共选择学派将各级行政机关统称为官僚机构。官僚机构一般是贬义的，公共选择学派以中性的含义对待官僚机构，认为它只是一种客观存在的组织形式。

广义的官僚机构定义是一种特定的组织，其特点是复杂的等级管理制度、专业化的技术与任务以及用规章制度对官僚机构权力作出明文的限制。按照这种定义，一切公共部门均在官僚机构之列，如各级政府机关、公共机构和私人非盈利的组织等。狭义的官僚机构定义是组织运转所需要资金或收益是从市场销售产品以外的途径获得的，并且收益超过成本余额不能由主管者与雇员占为己有的组织机构，主要是指政府机关。

官僚经济理论主要包括垄断官僚经济理论，竞争官僚经济理论，官僚机构效率与经济增长理论等。

一、垄断官僚经济理论

尼斯坎南关注效率问题，他分析了垄断官僚机构对资源配置的影响，比较了官僚组织与其他市场经济组织的相对效率。尼斯坎南的垄断官僚经济理论包括以下五个方面。

1．官僚的目标函数是最大预算。官僚的目的不是公共利益，也不是最高效率，而是个人效用最大化。为了个人效用最大化，官僚追求薪水、职务、津贴、公共声誉、权力和任免等各种因素。这些因素都可以归结为使预算最大化。由于提高效率不能使官僚获得好处，官僚机构改进效率的动机是很弱的。

2．官僚机构的外在环境是双边垄断。官僚机构的外在环境表现为向它提供资金购买产品的机构，如选民委托的政府或立法机构。政府与官僚机构关系是供求关系，官僚机构从政府那里得到预算拨款；同时政府或立法机构对官僚机构又有行政管理与控制权，是主管与被主管的关系。因此，官僚机构与政府立法机构是双边垄断关系。

在双边垄断关系中，由于存在信息非对称性，双方的权力不是对等的。官僚机构在信息方面占有优势。官僚机构对立法机构或政府的需求很清楚，了解拨款的最高限额；反之，立法机构或政府对官僚机构的经费使用的合理性和效率却缺乏足够的信息。因此，官僚机构可能得到最大的拨款额，而政府或立法机构对官僚机构的监督相对地弱化。

3．官僚机构运行中受到需求与预算两种约束。需求约束来自立法机关和上级行政机关。官僚机构提供公共产品耗费的资源、支付的成本，由国会拨款，提供预算资金来解决。预算资金就是公共产品的价格。公共产品的需求量与价格有关。政府对于公共产品每一增量愿意增加的拨款被称为边际评价，即公共产品需求的价格，它随着产量递减。显然，官僚机构提供的公共产品受到预算拨款的影响，这是需求约束。预算约束官僚机构内部，是成本约束，公共产品的成本随着产量递增。官僚机构可能在竞争市场上购买要素，也可能凭借权力以低价购买要素，如城市开发用地。

4．最优产量的确定与官僚机构的均衡。官僚机构预算最大化时的产出即为均衡产量。这时的预算资金大于或等于最低成本开支，均衡产量即为最优产量，在这个产量上实现官僚机构均衡。

在不考虑成本的条件下，为了获得最大预算拨款，官僚机构将不断增加产量，直到立法机构或政府不再增加拨款时为止，即把产量定在边际评价为零的水平上，这时的拨款是最大拨款，是官僚机构预算资金的上限。由于拨款反映了立法机构代表投票人对公共物品的需求，预算拨款约束实际上是需求约束，所以，绝对最大拨款时的均衡也是需求约束均衡。此时进行生产，可以因拨款大于成本而产生财政结余。如果考虑到成本，那么，在公共产品的生产成本大于绝对最大拨款时，官僚机构将缩减产量，使产量减少到拨款等于成本时为止。这时的均衡是预算约束的均衡，即成本约束的均衡，这时官僚机构不存在财政结余。

5．预算最大化垄断官僚的生产效率低。在预算约束均衡中，总预算拨款与总成本正好相等，从官僚机构内部来说，资源的使用是有效率的。相对于社会来说，随着产量的增加，边际成本递增而边际收益（即边际评价）递减，在最大化预算约束的条件下，产量远大于边际收益等于边际成本的产量点，从而边际收益小于边际成本，社会资源配置效率低下。

在需求预算约束中，预算有盈余，但是盈余不能为行政长官或雇员所拥有和支配。于是官僚机构会多招雇员或提高薪金或增加津贴或添置办公设备，这部分未用于生产，完全被浪费掉了。用于生产的那部分拨款仍然是边际收益小于边际成本，仍然存在社会配置资源效率不高的现象。米格与布朗热发展了尼斯坎南的模型，他们指出，官僚可能更看重与产量无关的各种奖励，尽量多获得预算，少开支，将增加的财政结余据为己有，从而追求财政结余最大化。财政结余最大化与追求预算最大化的行为正好是两个极端，官僚的实际选择处于二者之间，官僚的最大化的效用同时取决于公共产品的产量与财政结余，官僚从中选择最优产量与财政结余的组合。

二、竞争官僚经济理论

1．尼斯坎南的竞争官僚模型。尼斯坎前的垄断官僚模型使他名声大振，他也曾专门分析过竞争官僚行为，不过影响较小。他认为，竞争产生于几个官僚机构，竞争程度依政府的级别而有所不同。在地方级政府中，各官僚机构的竞争体现在居民的“退出”上，如果某个地方政府的服务与税收组合不尽人意，居民就会离开此地，易地而居，从而迫使官僚机构提供最好的服务与税收的组合。在中央政府中，官僚机构的竞争取决于立法机关对官僚机构的审评。评议委员会比较提供相同服务的两个或多个不同的官僚，然后投票表决进行选择。如果是预算约束，立法机构评议委员会从竞争的各官僚机构中选择总产量与预算，使其同垄断官僚中均衡产量和预算相等。在这种情况下，官僚机构之间的竞争既没有提高供给效率，也没有减少过度供给。如果是需求约束，立法机构对每个议案进行比较，迫使机构减少开支和成本，降低预算，从而可以稍微提高效率，但不能减少过度供给。

2．交易官僚行为理论。在尼斯坎南之后，公共选择学派最有代表性和影响的官僚理论是布雷顿与温托布的交易官僚行为理论。其基本观点是，官僚在机构中的行为是不断进行选择，由官僚之间的交易决定选择高效率的表现还是低效率的表现。交易发生在上下级之间，由上级发出指令，下属选择遵从还是违背，上级据此予以奖励或惩罚。官僚交换与竞争的基础是相互间的信任。交易官僚理论的核心是交易或交换，选择行为、信任与竞争三个概念是理论的基础。

（1）选择行为。选择实际上是指等级结构中的不规范劳务的供给量。规范的劳务供给是指严格按照规章条例所规定的权力、责任、劳动分工、任务安排提供的服务，与这种劳务对应的成本是规范的单位成本。不规范的劳务供给是指官僚有选择的遵循规章条例。其表现形式主要有两种：选择遵从上级指令，与上级合作实现上级所定的目标，其实际劳务成本低于规范劳务的单位成本，提供了有效劳务；反之，选择不遵守规章，与上级不合作。劳务实际成本高于规范劳务的单位成本，提供了无效率劳务。由不规范劳务的供求曲线可以得出不规范劳务的均衡数量。

官僚提供何种劳务取决于如下因素：主管人与官僚之间的信任程度；官僚之间的信任程度；提供不规范的无效劳务的风险，最终取决于监控的程度和成本。下属提供的劳务要么有效率，要么无效率，不可能同时存在。当下属有效率时，主管人为其不规范劳务支付报酬，这就是交易，这种交易以上下级的信任为前提。上级官僚对下级官僚越缺乏信任，官僚之间交易成本越高，上级支付的报酬越低于与下属期望报酬；在完全信任时，官僚之间交易成本为零，上级支付的报酬与下属期望报酬一致；在完全缺乏信任时，不可能有官僚之间的交易发生。信任程度是这种交易的风险。当下属无效率时，下级官僚从不规范劳务中自取报酬。上下级官僚之间的信任程度越高，下级官僚们从无效率劳务中得到的好处越多。在监控增强时，下级官僚们提供无效劳务会受到惩罚，监控越强，受到的惩罚越大，上级监控强度是无效率劳务的风险。上级监控强度越大，提供无效率劳务的风险也越高。反之，就相反。

（2）信任。交易必须以产权为前提，产权可以由法规强制实行也可以基于信任实施，在官僚机构中产权通过信任得到维护。

官僚之间相互信任的原因有二：一是官僚网络中交易的商品和劳务难以度量，难以实行法律强制的契约；二是官僚网络中交易的交货与付款在时间上是分开的，需求和供给不能预先确定，供需双方形成类似于贷款的信用关系，契约不易确立也难以实施。信任的形成和积累是交易双方共同产生、共同消费的，是个准公共产品，产生于不断的交易之中。信任可以减少交易成本（如降低风险补贴），从而使双方共同获利。交易的各方担心食言会在以后的交易中受罚，所以，随着交易次数的增加，信任程度会不断提高。对违背诺言所进行的制裁可以促进信任程度的增强。

（3）竞争。官僚机构中的竞争采取三种形式：官僚在机构中为工作或正式地位而竞争；官僚在信任关系的网络中为地位与成员资格而竞争；官僚网络之间、官僚机构之间为资源与权限的分配而竞争。官僚网络存在于某一个机构或一个官僚机构的各部门之间，也可以存在于官僚与官僚机构之外的人（如政治家、商人）之间。

如果竞争发生在同一个信任网络之中，即官员们在机构之间流动或在机构里竞争，结果是竞争消除选择行为，迫使所有官僚提供规范服务。在同一信任网络中的官僚不必对信任进行投资，任何的薪金差异都会引起官僚在机构之间的完全流动和机构内的完全竞争。当官僚选择提供规范劳务，劳务的实际单位成本低于规范劳务的单位成本时，竞争促使竞争下属的工资提高，从而使劳务的实际单位成本上升到与规范单位成本一致；在选择提供不规范劳务的无效率行为时，下属的收入高于平均水平，吸引其他机构的官僚进入该机构，官僚之间展开竞争，促使薪金下降，实际劳动的单位成本与规范劳务的单位成本趋于一致。

如果官僚的竞争出现在不同的网络之间，影响比较复杂。官僚流动到新网络时，必须对信任进行投资，当官僚由低薪机构进入高工资机构时，薪金的差距中还有部分用于信任投资。此时，竞争流动对选择行为的影响分为两种情况：第一，两个薪金差异恰好等于对信任的投资，高薪金机构仍然是均衡的，不能吸引其他网络中的官僚流入，那么选择行为仍然存在；第二，网络之间的薪金差异大于对信任关系的投资，能够引起官僚机构向高工资机构的流动。当一个机构内的官僚从网络外进入该机构的信任网络时，引起该机构内成员的竞争，这会降低网络成员的收入，增强官僚选择的能力。处于同一个网络成员从一个机构进入另一个机构形成的竞争，流动成本极低，这种竞争促使各机构的薪金均等化，选择行为仍然存在。

在竞争条件下，官僚的选择行为仍然存在，也影响成本，但官僚的租金（工资高于其他机构的部分）在不完全竞争时会减少，在完全竞争时消失。实际上，竞争是不完全的，机构内的官僚会通过拒绝信任投资而拒绝机构外的官僚加入，以免减少租金。机构之间与网络之间对资源与权限的竞争会导致机构的相对增长或衰落。官僚之间对地位的竞争与机构或网络之间对资源的竞争有关：当资源流动有障碍时，各机构为争夺资源的竞争更激烈；当机构之间争夺资源的竞争受到限制时，官僚之间对职位的竞争趋于激烈。竞争不能消除选择行为，竞争只是使各机构官僚的边际选择能力相等。换言之，不同机构之间的不规范劳务的价格相等。因此，主管人可以通过监督、机构重组、人事变动与加强管制来消除官僚选择无效率行为。

三、官僚机构的效率与增长

1．官僚机构的效率分为配置效率和X—效率。配置效率是以整个社会来判断的，在不可能通过改变资源配置增加一个部门产出而又不减少任何其他部门的产出时的资源配置就是有效率的。X—效率是组织内部的效率，如果某一组织达到最低成本或最大产出，或者组织投入的组合变动不可能在增加某一产出同时又不减少其他的产出，那么，这一组织就具有X—效率。反之，是无效率的。

资源配置无效率起因于官僚机构的垄断性和需求显示方式。在公共产品生产中，需求与供给不是完全对应的。总需求由众人投票决定，往往反映中间投票人偏好，在产出为一揽子公共产品时，连中间人偏好也不反映。产出不反映人们的偏好，就不能说实现了配置效率。利益集团的力量总是大于选民，选民不能显示自己的偏好，往往采取策略行为或搭便车，从而个人偏好更不能得到满足。官僚机构的过度扩张又使资源更多地配置到公共部门，过少地配置到私人部门，因而是一种低效率的配置。官僚机构往往难以实现预定目标，产生X—无效率，其原因有二：一是官僚机构目标笼统、抽象、难以度量，需要设置具体化的中间目标或操作性目标，操作目标只是正式目标的近似替代，实现操作目标只是次优而不是最优，所以组织是X—无效率的；二是目标冲突，在官僚机构追求的众多目标中，往往冲突与交替，官僚在如何实现目标上感到无所适从，从而产生官僚之间的不合作，官僚之间的不合作引起X—无效率。

公共产品的产出难以定义和度量也使官僚机构出现X—无效率。公共产品难以从物质形态上度量。公共产品不经过市场就直接进入消费过程，缺乏价值度量，也无法对官僚机构进行投入产出比较，只知道投入的价值不知道产出的价值，效率的改进难于度量。导致X—无效率的原因还有交易成本高与信息传递失真。为了提高效率，必须获取信息，改进方案，对官僚机构进行协调、监督、控制与管理等，这些都需要耗费一定的资源，即交易成本。如果交易成本太高，官僚机构宁愿保持X—无效率状态。在信息的传递过程中，往往出现偏差与丢失，影响信息的真实性，导致X—无效率。导致X—无效率的因素也不同的存在于私人企业中，有时难以比较私人部门与公共部门的效率，因此，官僚机构虽然未实现最优效率，但实现次优效率也是一种好的结局。

2．官僚机构的增长。官僚机构的扩张有两种：一是必要的扩张，这是有效率的扩张；二是过度扩张，这是无效率的。过度扩张可区分为两类：相对产出而言的过度扩张是X—无效率；相对需求而言的过度扩张是配置无效率。与官僚机构低效率相伴的是官僚机构规模过大和增长过快，从而进一步降低了效率。

官僚机构扩张动机受以下几方面影响而变的强烈：第一，官僚机构中长官与雇员想通过本部门扩大而获益。随着机构的扩大，津贴可以提高；支配的预算资金越多，获得提升的机会也增多；上级因无权解雇下属，可以借提升下属的权力而加强对下属的控制；第二，立法部门的议员也受益于官僚机构的扩张。通过相互捧场，行政长官可以把议员批准的预算资金按有利于议院的方式运用，如在议员所属选区盖办公大楼或购买办公用品的方式增加政府开支，以利于议员当选；第三，选民也误以为可以从扩大官僚机构中享受更多的公共服务，从官僚支出增加中得到好处。