我国旅游管理体制的现状

二、我国旅游管理体制的现状、特点及改革的必要性

(一)我国旅游管理体制现状

与飞速发展的旅游业相比，我国旅游业的宏观管理体制基本上仍然沿用计划经济色彩极浓的模式。可以说，旅游业发展的超前性与管理体制的滞后性之间的矛盾，已经成为我国旅游业继续发展的最大障碍。

1.我国旅游管理体制现行模式

我国现行旅游管理体制是根据1981年《国务院关于加强旅游工作的决定》的精神，按照“统一领导，分散经营”的原则建立的。根据这一原则，我国旅游业实行政企分开的两级管理体制。

(1)旅游行政管理体制

我国采用国家、省、市、县四级旅游局为旅游管理部门的行政管理模式。

国家旅游局主要职能是:拟定发展旅游产业的方针、政策和主要规章制度;根据国家经济发展计划制定发展旅游业的长远和年度规划;协调各有关部门、地区、企业间的经济关系;组织对外宣传和旅游信息的传播;处理对外旅游事务;监督检查政策、计划和法令的执行情况，及时处理旅游工作中的问题等。

省旅游局作为省下属的行业主管部门对全省旅游业进行综合管理，其主要职责有:负责涉外饭店开业许可证的审批和星级评定;负责国际旅行社的审核和国内旅行社的审批，收缴保证金;负责旅行社管理人员和导游人员的资格考试;负责各类旅游企业员工的岗位培训;负责涉外商店、涉外餐厅和旅游汽车公司的资格审验和定点管理;负责全省的旅游宣传促销工作。

各市、县旅游局作为当地政府下属的行业主管部门负责本地区旅游业的管理工作。

(2)旅游企业管理体制

1985年，国务院发布的《旅行社管理暂行条例》规定，“旅行社按其经营业务范围的不同，分为三类”。第一类旅行社是经营对外招徕并接待外国人、华侨、我国港澳同胞、我国台湾同胞来内地旅游业务的旅行社。中央一级的一类社主要有:中国国际旅行社总社(简称国旅社)、中国旅行社总社(简称中旅社)和中国青年旅行社(简称青旅社)。第二类旅行社是“不对外招徕，只经营接待第一类旅行社或其他涉外部门组织的外国人、华侨、我国港澳同胞、我国台湾同胞来内地旅游的旅行社”。第三类旅行社是“经营中国公民国内旅游业务的旅行社”。此外，为了便于开展旅游经营活动，加强一些旅游区、点的配合，提高旅游经济效益，形成了区域性旅游公司或区域性旅游协调机构。它是该旅游区由各地旅游行政部门联合组成的协商机构。这一机构，或是由国家旅游局、国旅、中旅总社领导，或是由地方旅游局领导。⁽¹⁾

2.我国旅游管理体制存在的问题

旅游管理体制所引发的诸多问题主要表现在以下几个方面:

(1)制度惯性带来的部门本位主义依然存在。责权、事权界定清晰，对旅游经济实行管理的部门便可以相互制约并达成必要的均衡，而在现阶段，这种“清晰”在旅游管理各部门间还有待明确。事实上的部门制约常常带来额外的“扯皮”成本。比如，对景区环保的治理，除景区管理部门外，不但要经由环保部门的审查还要征得政府相关部门的同意。

(2)政企改革还未彻底完成，地方保护主义发作的行政环境和利益诱因仍然存在。尽管我国旅游业开放较早，改革力度较大，竞争也很激烈，但由于体制改革和机构改革还未完全到位，“政”与“企”的利益纠缠和人事纠葛使得旅游管理方宁愿忽视“消费者主权”。地方旅游局在业务上与上级旅游部门联系，但行政上仍然受地方政府管辖，从经济和政治利益上都难以做到在全行业视角上的公正和有效。旅游管理机构的横向协调能力较弱，这和我国转型期间很多行政资源和连带经济资源的国家垄断与部门垄断有关。现实中，对旅游业的行业管理工作牵涉极广，比如出境旅游管理问题就与公安、外交、外汇、海关、工商管理等许多部门直接相关。旅游业的脆弱性使得旅游业受其他行业、部门影响极大，而我国旅游管理机构的行政权力、权限和权威有限，协调能力相对较弱，不利于行业的稳定和平衡发展。

(3)我国旅游管理方向还有待调整。我国的旅游市场秩序比较混乱，尤其表现在出境旅游市场上，如超范围经营、零团费竞争、放团等。做空团也是旅行社通过汇差追逐利润的不正当经营手段。究其原因，一方面是由于旅游企业还没有形成具有引领行业动向的领袖企业和品牌，从而使得行业缺乏自律;另一方面则是旅游业的法治环境发育不成熟，使得旅游政策、方针的实施十分被动。因此，旅游管理的方向和重点还有待进一步调整和优化。

迄今为止，我国尚未建立一个与社会主义市场经济要求相适应的旅游宏观管理体制，没有一个跨部门、跨行业的有权威的旅游管理机构来制定产业政策、规划产业布局、控制产业规模、调整产业结构，导致了我国旅游业长期处于各自为政、条块分割的局面。另一方面，我国的旅游产品主要以风景、文物、园林、文化等为主，由于各级旅游局缺乏全面的宏观调控手段，行业管理和行政约束的能力很弱，出现了很多管理上的空白;加上利益关系和地方保护主义的影响，许多产品或景区被人为分割，旅游行业间、企业间的摩擦和冲突加重，旅游资源的统筹开发和旅游产品的整体设计难以进行，诸多旅游拳头产品长期处于少投入、粗包装、低效益的初级阶段，使得旅游业的整体竞争力下降，行业风险也大大增加。

(二)现阶段我国旅游管理体制的特点及缺陷

现阶段我国旅游管理体制主要表现出行业管理的特点，即管理主体是各级旅游行政部门和各级行业组织，尤其是各级旅游局。因此，旅游产业本身所具有的性质和旅游行政部门的部门性质都将对旅游行业管理的特征产生决定性影响。

旅游行业管理的特征主要表现在以下几个方面:⁽²⁾

1.管理基础的脆弱性

旅游管理基础的脆弱性是由旅游行业管理部门性质的特殊性导致的。旅游产业的综合性使得旅游部门具备了综合部门的性质，但缺乏综合部门的权威性;作为专业经济管理部门，但缺乏专业管理部门的管理体系(垂直管理体系);在政府格局中作为职能部门存在，但又没有职能部门的管理手段。因此，造成旅游行业管理难度加大，管理基础脆弱。

2.管理要素的综合性

旅游产业是一个关联性极强的产业，涉及的“食、住、行、游、购、娱”六大要素使得行业管理面十分宽泛，管理要素的多元性、分散性决定了行业管理的综合性。

3.管理幅度的宽泛性

管理幅度的宽泛性主要指行业管理涉及的部门多，协调范围宽、难度大。在相当程度上，旅游管理部门的工作实质就是进行部门间的协调工作。旅游者的旅游活动是涉及多个部门的一个完整的过程。单就旅游的核心依托——旅游吸引物来说，存在严重的“政出多门”现象。如风景名胜区归建设部门管理，森林公园归林业部门管理，自然保护区归环保局管理，名刹寺庙归宗教局管理等。虽然在理论上，宏观经济管理部门、行业管理部门、职能管理部门之间有较为明确的分工，但是在现实中，往往由于涉及权力和利益问题，“政出多门”、“多头管理”造成了中央一级部门间的协调困难。

4.管理的政策性

由于旅游业具有综合性和依赖性，旅游行业管理部门与国家的其他部门之间存在一个管理权的交叉问题，旅游管理部门就需要通过相关途径来争取某些对旅游产业发展至关重要的管理权，在这个争取过程中表现出很强的政策性，其含义即在工作中要把握原则。

5.管理的服务性

对于旅游管理部门来说，行政性的资源尤其是审批权非常重要。但是到目前为止，旅游管理部门真正得到授权的只有旅行社的审批权，因此，要想在行业管理中确立起管理部门的权威性，只能靠为旅游企业服务的精神，把管理的工作做到位，给企业带来实实在在的利益，才能塑造出权威形象，提高管理效率。旅游行业管理的服务性及行政性资源的缺乏，促使其在管理手段上要尽可能地通过标准化方式来拓宽有效管理的范围。

6.管理的动态性

一方面，管理的动态性体现在旅游管理工作的连续性上，一般地，旅游管理开始时的开拓性工作经过几年的运作，逐步为大家接受，形成模式、规范，继而转成日常性的工作。这样，由开拓到规范再到日常，形成了管理的动态性。另一方面，旅游管理涉及旅游企业运行的全过程。比如，从对旅行社管理的过程来看，旅行社许可证的审批、质量保证金的收缴、年检工作的开展、全国百强企业的评比和对不合格企业的处理等，基本形成一个动态管理体系。

作为目前旅游行业管理的主体——旅游局在管理方面的局限性突出表现在:(1)管理缺乏全面性。旅游业是一个综合性的产业，涉及很多的行业，而各行业都有主管部门，每个主管部门都有本身的管理职能，旅游局又不可能包揽其他部门的管理职能，因此，旅游行业管理难以做到对整个行业的全面管理。而管理不到的地方就往往形成“死角”，成为制约旅游业发展的“瓶颈”。(2)管理缺乏权威性。旅游业是个新兴的行业，旅游法律法规不健全，旅游管理缺乏强有力的法律法规支持，影响了旅游管理的权威性。另一方面，旅游局在与相关部门的工作协调中处于平级位置，在管理中难以成为中心角色。另外，对非其直属企业的管理往往因受到其主管部门的干扰而失去有效性。(3)管理缺乏一致性。人们对旅游局的工作要求往往超过旅游局职能的设定范围，使旅游局履行的职能与设定职能不一致，导致管理力不从心。如旅游市场出现制售假冒伪劣商品、“宰客”等问题时，人们一般不是找相关的管理部门，往往总是找旅游局，旅游局感到责任大、权力小。因此，一方面，旅游业的发展对旅游行业管理提出了更高的要求;另一方面，目前旅游行业管理的现状又很难满足这种要求，这就要求我们转变传统思维，对旅游行业的管理的内容、方式做出新的认识，加快旅游管理体制的改革与创新，建立一个适应社会主义市场经济并高效运转的现代旅游管理体制。