社会保障制度改革与再就业工程

社会保障制度改革与再就业工程

随着经济体制转轨和经济增长方式转换的不断加快，国有企业改革的不断深化，我国失业和下岗职工基本生活保障问题越来越突出。1998年，我国城镇登记失业率是3.1%，1999年预计为3.5%。国有企业下岗职工将进一步增加，加上国家机关和事业单位也开始实行下岗分流、减人增效，我国就业形势更趋严峻，再就业工程的任务更为艰巨，而社会保障制度改革的滞后进一步加大了再就业工程实施的难度。尽快建立和健全与社会主义市场经济体制和现代企业制度相适应的社会保障体系，已经成为加快再就业工程实施步伐，有效解决下岗职工安置难题的不可缺少的重要方面。

一、社会保障制度与再就业工程的关系

建立合理的社会保障制度，实施再就业工程，是突破我国当前国有企业改革难关、建立社会主义市场经济体制和实现经济转型的两项重要任务，两者关系极为密切。

1.社会保障制度是解决失业问题的重要措施

在市场经济中，由于生产技术日新月异，资本有机构成不断提高，劳动力市场信息不完全，企业也可能破产倒闭，失业现象难以避免。由于市场竞争优胜劣汰，市场经济本身并不能保证每个社会成员的基本生活需要，也可能产生贫富两极分化。为了保护劳动力资源，保证劳动力生产和再生产的顺利进行，满足经济增长的需要;为了减少社会贫困，实现社会公平，保持社会稳定，促进经济发展，各国都必须建立包括失业保障在内的社会保障制度，满足失业者和老弱病残者的基本需要，缩小贫富差距。社会保障制度是化解失业、养老等现代市场经济问题的“减震器”。

2.再就业是解决失业问题的根本途径

现在人们所理解的失业保障，一般只是指失业保险和失业救济。其实，从国际经验来看，社会保障制度的内容还应包括就业保障和帮助失业者再就业的制度措施。发达国家除了发放失业保险金和救济金之外，还比较重视帮助失业者再就业，社会失业保障基金也有不少用于提高失业者的就业能力，增加就业机会。这方面最典型的是瑞典。瑞典劳动管理部门的大部分经费都花在减少失业上。即使是在失业问题已经恶化的1976年，花在失业救济方面的经费也只占全部经费开支的18%，而花在各种创造就业的计划上的经费占46%，用于再培训计划的经费占27%，用于就业指导与流动的经费占9%。其他发达国家失业保障制度的经验教训也表明，单纯发放失业救济金是一种被动的社会失业保障制度，存在许多弊病，一方面不能形成激励机制，滋生惰性和依赖性，损害经济效率，另一方面加重政府和社会负担，并且难以为继。因此，必须努力增加就业，实行以帮助失业者再就业为主要措施的积极的社会保障制度，尽量避免只是被动地发放失业保障金的消极的社会失业保障制度。

3.社会保障制度改革是再就业工程顺利实施的必要条件

社会保障制度是社会为了帮助人们渡过由于失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡等所造成的困难而采取的一系列保护性的规定和措施。再就业工程则是中国政府在经济转型时期适应国有企业改革的需要而采取的帮助下岗职工重新就业和保障基本生活的应急性措施。其中一些帮助失业者再就业的有效做法，在社会主义市场经济体制建立、就业实现市场化以后，还会继续坚持。社会保障制度与再就业工程的内容虽然不同，但目标一致，都是为了解决失业问题、保持社会稳定和促进经济发展，两者相辅相成、相互补充、互相促进。健全、完善的社会保障制度有助于再就业工程的顺利实施，再就业工程的有效实施反过来又减轻社会保障制度的负担和压力。但是，不健全、不完善的社会保障制度，不仅不能促进，相反还会严重妨碍再就业工程的实施。因此，改革不合理的社会保障制度，建立完善的社会保障制度，成为实施再就业工程的必要措施。

二、社会保障制度改革滞后制约再就业工程实施

目前，我国的社会保障制度改革滞后，以养老、失业和医疗保障为主要内容，适合中国国情、统一的多层次的规范的社会保障制度还没有普遍建立起来，极不适应深化企业和国家机关、事业单位改革的要求，严重地妨碍了再就业工程的顺利实施。

1.社会保障制度不完善使国有企业下岗职工不愿转岗

在社会主义市场经济条件下，职工就业岗位转移和流动是必然存在的，这有利于劳动力资源的合理配置。但在实施再就业工程的过程中，普遍存在“有事无人干，有人无事干”的情况，有的城市出现了“几十万外地人打工忙赚钱，几十万本地人待业等救济”的怪现象。国有企业下岗职工之所以不愿意到新单位或新岗位去就业，除就业观念不端正之外，最根本的原因还是社会保障制度的不完善。在传统计划经济体制下，国有企业的就业制度和社会保障制度紧密相联，构成一种就业、住房、医疗、退休待遇等“四位一体”的制度。这种制度已经不适应建立现代企业制度和发展市场经济的要求，正在改革之中，新的社会保障制度还没有完全建立起来，这种制度缺陷给再就业工程实施带来相当大的困难。国有企业的富余人员，不愿到实行新的社会保障制度的另外的国有企业去就业，更不愿到非国有企业中去就业，一个很重要的原因是害怕失去原有的住房、医疗和退休待遇。怎样合理解决再就业职工的住房、医疗和退休保障问题，是当前再就业工程实施中碰到的一个大难题。

2.社会保障制度不统一使再就业困难和隐形化

我国传统的社会保障制度，不仅城乡完全不同，而且城镇的不同所有制企业和单位的差别也很大，非国有企业基本上排除在国家实行的社会保障制度之外。改革以来，虽然非国有企业也开始实行职工养老保险账户，但还不普遍，保障水平很低，没有失业保险，更缺乏国有企业的公费医疗、福利住房等一系列的福利保障。据调查，非国有企业为职工分配住房的仅占1.3%，购买养老保险的仅占17.5%，提供医疗保险的仅占21.6%，在非国有企业就业职工基本上没有“安全网”。这就使得一些国有企业下岗职工宁愿失业在家，也不愿到非国有企业去就业，即使部分非国有企业工资收入较高，也“宁愿在国有企业喝粥，而不愿去私营企业吃肉”。不仅如此，还使得一部分已经在非国有部门就业的国有企业下岗职工不愿解除原有的劳动关系，公开自己的就业状况，甚至出现了带着金项链、拿着大哥大、骑着摩托车或坐出租车去领取失业保险金的不正常情况。再就业隐形化加大了再就业工程实施的困难和负担。

3.社会保障制度不健全使就业市场化难以实现

劳动就业问题实质上是人力资源的配置问题。市场经济主要通过劳动力市场解决就业问题，也就是在劳动力供求波动、劳动力价格(工资)涨落、劳动力市场竞争、优胜劣汰机制的作用下，实行劳动力自由流动、供需双方双向选择、劳动者自主择业、竞争上岗的劳动就业制度，在劳动者就业与失业、失业与再就业的不断更替中，实现劳动力资源的优化配置。但是，在传统的计划经济体制下，人力资源由政府指令性配置，实行“低工资、高就业”、“大锅饭、铁饭碗”式的劳动就业制度，城镇的劳动就业由政府大包大揽、统包统配。改革以来，我国的劳动就业制度虽然已经有了较大变化，但还没有完全转变过来，特别是国有企业行政化的劳动就业制度还没有转换成市场化的劳动就业制度。这就是相当数量的国有企业职工在计划经济中形成的政府安排就业、终生固定就业、无风险就业的观念还没有转变为市场经济的自主就业、流动就业、竞争就业的观念的根本原因，给再就业工程的顺利实施造成极大的障碍。许多下岗职工仍然在“等、靠、要”，希望仍然完全由政府帮助解决再就业问题，甚至到政府部门静坐、请愿，找市长要工作、要饭吃，而不是自己努力去想方设法开辟就业渠道，努力寻找就业机会，从而加大了下岗职工再就业的难度。劳动力市场还处于发育之中，还很不成熟，劳动力还不能自由流动，还受到种种制度的、人为的限制，就业市场化的渠道还不畅通，机制还不健全，使下岗职工难以通过市场实现再就业，只好去找政府。就业市场化是市场经济发展的要求，也是减轻再就业工程压力和负担，更好地实现下岗职工再就业的重要途径。但是社会保障制度不健全、不完善、不统一，极不利于劳动就业制度的转变和劳动力市场的形成，加剧了劳动力市场的分割，妨碍了劳动力的合理流动，使再就业难以市场化，增加了再就业工程的难度。

4.社会保障基金筹措困难使下岗职工难以妥善安置

社会保障制度的建立和健全，再就业工程的组织和实施，组建各级各类再就业服务中心，都需要国家、企业和社会投入大量资金。目前，这部分资金来源主要是各级政府拨给的就业经费和从企业征收的失业保险金，少数城市另建有再就业基金和行业托管下岗职工专项基金。但从各地经费落实情况来看，全国各级政府拨付的就业经费每年仅2亿多元，在财政支出中所占比重不到1%，远低于欧美国家平均2%～3%的水平。有的地方还大量挪作它用。从失业保险金来看，由于覆盖面窄，提取比例、统筹层次较低，企业也因负担过重而拒缴情况严重，征集的数额也相当有限。最新统计资料表明，我国目前欠缴社会保障金在1000万元以上的企业有184家。而四川省攀枝花钢铁公司欠缴额更高达2亿元以上。再就业工程资金短缺直接导致我国当前失业救济金发放占职工工资比重过低，失业和下岗职工生活困难。1996年，全国城镇发放失业救济金13.87亿元，失业救济人数330.8万人，平均每人每月领取失业救济金仅35元。其中最低的黑龙江省更低到6.5元。^[18]由失业、下岗职工基本生活难以保障而诱发的各种影响社会稳定的问题也日益突出，突发事件不断增加。

以上情况说明，社会保障制度的不健全是当前实施再就业工程的严重障碍。

三、加快社会保障制度改革促进再就业工程实施

1998～2000年的3年之内，国有企业必须“脱困建制”，现在已经到了最关键的时候，必须大力推进再就业工程。为此，特别需要克服社会保障制度方面的障碍。

1.统一完善的社会保障制度是理想目标

克服社会保障制度方面的障碍的根本措施是加快社会保障制度改革步伐，建立新的社会保障制度。新的社会保障制度应该是不分地区、部门、职业、所有制，按统一原则建立的社会保障制度;由社会保障管理局统一筹措和发放社会保障基金，按照参加工作和社会保障统筹年限享受失业保险待遇和退休保险待遇，工作变动不影响个人的社会保险档案连续记录;用社会医疗保险制度取代“公费医疗”制度，把福利分房改变为货币化购房，实现住宅商品化;建立居民基本生活保障制度，保证没有再就业的下岗人员的基本生活。统一的社会保障制度需要建立统一的社会保障管理机构，1998年3月起，我国在劳动部的基础上组建了劳动和社会保障部，建立了统一的社会保障管理机制，改变了过去社会保障“五龙戏水”、政出多门、业务交叉的局面，由原来的劳动部门管城镇职工社会保险、人事部门管机关事业单位社会保险、民政部门管农村社会保险、卫生部门管医疗保险、各行业部门统筹的社会保险，统一改由劳动和社会保障部管理。现在要做的是尽快使社会保障新体制正常运转，真正落实各项改革措施，扩大养老保险覆盖面，取消各种地区、部门、行业和所有制的限制，国有企业、城镇集体企业、私营企业、外商投资企业都要参加养老保险，努力提高收缴率，完善养老金统筹制度，加强养老金管理。尽快实施全国性的医疗制度改革方案，加快住宅商品化、货币化的进程，真正建立居民基本生活保障制度。

2.过渡性的社会保障是权宜之计

社会保障制度全国统一在短期内有困难，可以先在一个省、一个大城市内统一，然后逐步达到全国统一。这样才能使下岗职工无后顾之忧，愿意变换职业、转岗就业。显然，不能等新的社会保障制度完全建立起来以后，再实施再就业工程。如何解决这个问题呢?我们认为，可以根据不同情况采取以下不同的对策:

(1)离开原来国有企业而进入另外的国有企业或非国有企业再就业的下岗职工，享受原企业的退休职工的待遇，费用由原企业承担;还享受再就业企业新招职工的待遇，费用由再就业的企业承担。

(2)离开原来国有企业而进入另外的国有企业再就业的下岗职工，失去原有的待遇，享受再就业企业同样工龄的职工的待遇。

(3)破产的国有企业的再就业职工，除了享受企业破产时所有职工都享有的待遇之外，在再就业企业还享受新招职工的待遇。

3.建立和健全失业的“三条保障线”是当务之急

1998年，我国为了深化国有企业改革，保持社会稳定，切实搞好下岗职工基本生活保障，更好实施再就业工程，推出了一项新的社会保障项目——下岗职工基本生活保障制度。建立下岗职工的“三条保障线”，即国有企业的非合同制的或合同期未满而下岗的职工，首先是进入再就业服务中心，领取下岗职工基本生活保障金，参加培训，争取再就业，这是第一条保障线;第二条保障线是三年之后还没有再就业的下岗职工，转到社会保障机构领取失业保险金;第三条保障线是享受失业保险两年以后仍未就业的，转到民政部门领取城镇居民最低生活费。“三条保障线”是克服社会保障制度改革滞后造成的障碍、加快实施再就业工程的重要措施，必须抓紧落实，特别是要认真贯彻落实国务院刚刚发布的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，坚持实行企业、社会、财政各负担三分之一的办法，落实“三条保障线”所需的资金，采取各种有效措施，做到按期征缴、安全可靠、保值增值，真正管好、用好下岗职工的“保命钱”。

(原载《长江论坛》1999年第4期，与李永周合写)