模式在中国的兴起及应用

1.1.1　BT模式在中国的兴起及应用

1.项目融资正在成为政府投资工程的重要融资和建设模式

20世纪80年代初，世界经济形势逐渐发生变化，经济发展、人口增加、城市化等导致对能源、交通等基础设施需求的急剧膨胀，而经济危机和预算赤字使政府投资能力减弱，70年代的债务危机使许多国家的借贷能力锐减，迫使政府寻找新的方式筹集基础设施建设资金。其中的一种模式就是邀请私人实体参与到基础设施建设过程中来，这种模式就是项目融资模式。

项目融资为一个特定经济实体所安排的融资，其贷款人在最初考虑安排贷款时，将满足于使用该经济实体的现金流量和收益作为偿还贷款的资金来源，并且将满足于使用该经济实体的资产作为贷款的安全保障^[1]。项目融资为政府建设项目提供更加灵活的融资形式，满足政府在资金方面的特殊要求。多数国家对政府预算的规模以及政府借贷的种类和数量均有严格的规定，尤其是我国，预算法明文规定地方政府不能出现赤字，这些规定限制了政府在金融市场上安排贷款和吸纳私人资本的能力。在这种情况下，对于一些经济效益较好的能源、交通等基础设施项目，政府可以通过安排项目融资的方法较为灵活地处理债务对政府预算或借债的影响^[2]。

最初项目融资主要采用建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）模式。BOT的概念已有上百年的历史，主要起源于矿、石油、天然气等自然资源的开发项目。自1984年土耳其首相Turgut Ozal（奥扎尔）首次应用于土耳其公共基础设施项目的私有化过程中后，引起世界各国尤其是发展中国家的关注和应用。目前，发展中国家共实施了200多个BOT项目，例如，土耳其的火力发电厂（现代世界第一个BOT项目）、菲律宾的诺瓦斯塔电厂（国际上公认的第一个成功的BOT项目）、中国的沙角B电厂（现代世界第一个成功移交的BOT项目）和来宾B电厂（中国第一个国家级批准的BOT项目）、英法之间的欧洲隧道（世界上最大的BOT项目）、马来西亚的南北大道、泰国的曼谷公路和轻铁、香港的多个隧道、澳洲的悉尼隧道和英国的曼彻斯特轻轨等等^[3]。随着英法海底隧道、澳大利亚悉尼海底隧道等项目融资的成功促进了BOT模式在世界范围内的运用，使得项目融资无论在理论上，还是实务上都得到了较大的发展。

与BOT类似，但程序简单的TOT（Transfer-Operate-Transfer），即移交—经营—移交项目不断增加。我国上海市在交通基础设施建设方面采用的就是这种融资方式。上海将黄浦江上的南浦大桥、杨浦大桥及过江隧道的专营权以一定比例的股份转让给海外公司（中信泰富）以筹集资金，继续开发新的基础设施，不仅为已投产项目引进了境外投资者的先进管理经验，而且使新项目能有充足资金及时启动。

PPP/PFI起源于英国。1992年，英国保守党政府推出了PFI（Private Finance Initiative）项目融资模式，通常被称为“私人主动融资”“私人融资计划”，其含义是利用私有资金进行基础设施项目的开发与运营，在一定程度上克服了传统基础设施建设中的高投入、低效率和资源高消耗等弊端^[4]。截止到2002年初，大约500个PFI合同签署^[5]。1997年英国工党上台，政府引入了PPP概念。公私合作关系（Public-Private-Partnership，PPP）是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。英国公共服务年投资的10％～14％采用PPP/PFI模式进行，截止到2006年，英国共实施PPP/PFI项目794项，金额总计550亿英镑^[6]。

关于BOT、PPP、PFI之间的关系，根据世界银行、欧盟委员会、加拿大PPP国家委员会以及E.S.萨瓦斯的分类，PPP包括BOT、TOT以及BOT的各种变异形式（BOO、BOOT等），PFI是PPP的特殊阶段^[7]。

此外，另一种项目融资模式——ABS（Asset-Backed Securities），即资产证券化模式，起源于1970年美国发行的居民住宅抵押贷款证券，在美国得到了迅猛发展。资产证券化在美国取得的巨大成功，促使投资银行家们将其引入到其他国家和地区，早在20世纪80年代末，欧洲各国已陆续开始进行证券化，90年代，证券化交易在拉美、中东欧和东南亚等新兴市场上迅速兴起。它为那些国家信用等级不高，但本身财力雄厚、信用卓著的大公司提供了一条低成本融资渠道。

项目融资成为发展中国家基础设施建设的重要融资形式。据世界银行统计，1990－2000年，发展中国家通过项目融资实施了1900多个基础设施项目，总投资5800亿美元^[8]。

2.BT模式的兴起及在中国的应用

上述各种模式中，TOT应用的前提必须有已经完整的适合转让的项目，在我国的公路项目建设中有所应用，其他方面很少；ABS要求具有较完善的资本市场，而且风险较大，特别随着美国次贷危机的爆发，这种模式受到了质疑，况且我国的资本市场尤其是债券市场处在起步发展阶段，资产证券化的条件尚不成熟。因此，上述各种模式在中国的应用中，只有BOT模式应用较广泛。目前国内企业资本或私人资本在介入基础设施等政府投资项目的运作过程中，由于投资项目的种类、投资回报方式、项目财产权利形态的不同，在运用BOT方式方面出现了不同的变异模式，如BOOT、BTO、BOO、ROT、POT、BT等。其中BT（Build-Transfer）模式作为BOT的一个重要发展方向，在过程中省略了O企业运行过程，即（Operate），因而显示出较大的优越性。自2003年2月13日建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市[2003]30号）首次在国家正式公布的政策性文件中引入BT的概念，推动了BT模式在全国更多的城市发展。目前，BT模式在国内已经做出了很多探索与尝试，如表1-1所示。

表1-1　BT模式在中国的应用

续表

注：（1）第一列的时间是指项目招标公告发布的年份/项目实施年份

（2）资料来源：网上的招标公告及项目建设信息

较早采用BT融资模式进行基础设施项目建设的有上海市、无锡市、重庆市和安徽省，运用的项目都是公路和交通行业。重庆市和安徽省属于经济不发达地区，遇到急需建设的项目，在财政无法解决巨额建设资金，银行贷款受到限制，国家严禁带资或垫资承包的情况下，想要发展，只能另寻途径，这时BT模式无疑是实现发展这一目标的有效途径；而上海市和无锡市是中国改革开放的窗口，市场经济发展的前沿地带，各种资本运作模式的试验田，率先应用BT模式也不足为奇。从此，各地方政府纷纷进行尝试和实践。尽管上面所列项目只是我国已实施和即将实施BT项目的一部分，但从中可以看出，BT模式在我国重庆市、安徽省、上海市、江苏省、广东省、浙江省运用较广，主要用于市政道路、地铁、供水、污水处理等基础设施项目，而且项目的投资额度较高，一般都是超过亿元的项目。此外，各大上市公司纷纷加入到BT项目中来，对BT项目的发展起到了促进作用。比如上海浦东路桥建设股份有限公司（简称“浦东建设”）在2007年投资设立了BT项目公司——北通公司（经营范围为城市基础项目开发、实业投资），成立当年便与上海市浦东新区政府合作投资建设浦东国际机场北通道项目，该项目投资额高达106亿元，而截止到2007年年底，该公司已承接了40个BT项目。又如中国中铁公司2007年承接了广州佛山顺德区快速干线网高富路BT项目，该项目额度达13亿元，随后，又于2008年9月与深圳地铁有限公司签署了金额高达95亿元的BT项目合同^[9]。