乡村治理模式的现状与困境

（一）乡村治理模式的现状与困境

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。由此可以将乡村治理理解为在农村社区中，各种公共机构、组织或个人管理其公共事务的各种方式的总和。

我国传统的乡村治理主要有以下三种模式。

第一种是处于核心地位的“乡政村治”治理模式。20世纪80年代之初，农村改革使“政社合一”的“人民公社”解体，并形成了“乡镇政府—村委会”的乡村治理体制，“农村集体经济组织—家庭承包经营”的经营体制，事业组织、合作组织、企业组织刚刚萌芽。80年代中期开始在这一系列体制的基础上推行的“乡政村治”模式在当前我国的乡村治理模式中处于核心地位。该模式即指“乡政权与村民自治”，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡镇与村之间在法律规定上不再是行政管理上的上下级和直接的“领导关系”，而是指导关系。但是在现实中，“乡政村治”模式很难按照原来设计方向发展，乡镇政府权力向下控制村委会的独立性，“乡政”占据了权威地位，“村治”在很大程度上沦为其附属并流于形式，村民正在逐步丧失其自治地位。同时，乡政在执行国家政策时，以自身的财政收入增长为目的，有条件的执行国家的政策。它在为自身谋利时依赖的又是国家权威，因此能够得以大肆地向农民集资、摊派。乡政府在执行任务时把村民委员会当作“腿”来使用，导致村民委员会的行政化，使村干部和群众的关系疏远。该模式经过20多年的发展，乡村治理组织框架已经发生了很大的调整，但是传统计划经济所形成的固有思维还是没有改变。

第二种是基层组织民主向国家政权组织民主推进的“民主”治理模式。自20世纪90年代以来，中国乡村基层民主建设开始向纵横两个方面推进。从横向来看，乡村两委关系进一步改善，村民民主进一步发展；从纵向来看，乡村民主正从村级民主向乡镇民主推进。村级民主选举的操作日趋规范化，实行乡镇长直接选举的乡镇开始出现，农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，“两推一选”已经比较普遍。

第三种是宗族势力复兴的多模式并存的治理模式。20世纪80年代以来，中国农村中的宗族势力迅速地复活。宗族势力一方面能够起到稳定乡村的作用；另一方面也对乡村治理提出了挑战。有的地方的宗族势力还演变为地方恶势力，对乡村治理造成恶劣的破坏。如在村委会选举中，一些强大的宗族组织用利诱、威胁的方式拉选票，使村民自治活动难以开展。有些农民对侵犯自己权利的事情不是用法律的手段，而是寻求用宗族的力量去解决。这不仅影响农村社会稳定，而且也不利于农民法治意识培养。

2005年10月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的宏伟构想，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。这就要求一方面要促进城市化和工业化进程，另一方面要提高农业综合生产能力，提高从事农业的那部分农民的收入，同时要促进农村社区的稳定和繁荣。在解决“三农”问题和建设社会主义新农村的大背景下探讨乡村治理模式的改变，就要求构建一种低成本、高效率的乡村治理模式，这需要在现有的基础之上对乡村治理模式进行重构，必须架构起有利于构建“小政府、大社会”的模式，促进决策的分散化，促进非政府经济组织的发展壮大，向市场分权。但是，就目前乡村经济组织的现状而言，要承担起这样的历史责任和趋向这样的发展潮流，无疑有着很多的困境，它主要包括以下几个方面。

1.体制困境

构建现代乡村公共治理结构是解决统筹城乡发展过程中现实矛盾的重要方式，实现地方政府的善治是建立现代乡村公共治理的前提条件。从我国的实际情况看，我国县、乡政府与乡村治理密切相关，在新农村建设的进程中，虽然乡镇政府改革取得了一定的成绩，但是依靠政府用集权手段包办新农村建设、用层层下达行政任务的手段来实现农村发展的模式并没有完全改变。韩国的新农村运动经验表明，在新农村建设的初期，政府的直接推动至关重要，包括中央政府的政策推动和资金支持，地方政府的规划和干预，都是新农村建设的“催化剂”。但是随着新农村建设进程的加快，县乡政府的角色逐步淡出，把主要的职能放在社会管理和公共服务上，使农民逐步成为新农村建设的主体。

2.利益困境

中国农村社会一个巨大的历史包袱就是庞大的乡镇机构和成员，在过去的行政管制型政府框架下要钱要粮比较普遍。但是，现在的乡镇体制改革打破了业已形成的框架和生物链，利益争夺变得格外突出，这导致了中国社会乡村治理更大的不稳定。

3.组织困境

在涉及农业农村农民的诸项政策调整中，作为各方关注主体的农民集团却因政治的弱势处于被动地位，所谓的农民集团不能切实有效地抵制各种公立组织对自身经济权益的侵害，陷入了组织困境。