国有企业改革成功的必要条件

二、国有企业改革成功的必要条件

这里所谓的国有企业改革成功，是指从社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨过程中国有企业改革任务的胜利完成，这里的国有企业改革同已建成市场经济体制国家的国有企业改革是有很大不同的，我们知道，在市场经济条件下所有企业包括国有企业也是必须不断改革的。现在我们向社会主义市场经济的转轨已取得了巨大成绩，已建成了社会主义市场经济体制的框架，但是还没有建成社会主义市场经济体制，国有企业改革离应该达到的目标更有相当大的距离。党的十五届四中全会提出，到2010年，国有企业改革的目标是基本完全战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。为了顺利完成国有企业改革的任务，研究国有企业改革成功的条件问题是很必要的。

下面主要根据我国20年来改革的经验，对国有企业改革取得成功所必要的若干条件进行分析。

（一）明确发展社会主义市场经济是经济体制改革的目标

经验表明，正确确定国有企业改革的任务和目标是国有企业改革成功的必要条件，而这又要以正确确定经济体制改革的任务和目标为条件。因此可以说，发展社会主义市场经济是国有企业改革的依据。我们国有企业改革在进入第三阶段，即建立现代企业制度、调整国有经济布局的阶段，才从单纯的扩权让利转变为制度创新，才有可能实现改革的目标。而提出建立现代企业制度和调整国有经济布局又都是以提出发展社会主义市场经济为前提的。

我们对于市场机制作用的认识经过了一个曲折的过程。改革伊始我们就认识到要让市场机制发挥作用，在农村、城市采取的改革措施都是为此创造条件的。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了社会主义经济是公有基础上有计划的商品经济，以后更是自觉地实行了市场取向的改革，日益扩大了市场机制的作用。尽管如此，大家对市场机制在社会主义社会资源配置中要不要起基础作用却长期没有取得共识。邓小平同志在1979年就说过社会主义也可以搞市场经济，其他有些同志也说过社会主义商品经济就是社会主义市场经济，但社会主义市场经济的提法并未及时被人们普遍接受。

邓小平同志1992年视察南方的谈话，在全国范围内进一步解放了思想，清除了错误的传统观念，这才为确立社会主义市场经济这一正确提法奠定了思想基础。

商品经济和市场经济之间没有不可逾越的鸿沟。商品经济有一个从不发达到发达的发展过程。在不发达的商品经济阶段，市场机制还不能在社会资源配置中起基础作用，这时候的商品经济还不能称为市场经济。而当商品经济发展到比较发达的阶段，市场机制就在社会资源配置中起基础作用，成了社会资源的主要配置者，商品经济就成为市场经济了。因此，商品经济和市场经济既有相同点，又有不同点。它们都要有市场，都要实行等价交换，都要开展竞争，都要发挥价值规律的作用，这些是共同点。但并不是任何商品经济都是市场经济，小商品经济就不是市场经济。只有商品经济的社会化和市场化相当发达，市场机制成为社会资源的主要配置者，商品经济才成为市场经济。市场机制在社会资源配置中起基础作用必须具备一系列条件。例如，既要有发达的商品市场，还要有发达的要素市场；既要有灵活的价格机制；还要有相应的微观机制即现代企业；要有资源自由流动的各种必要条件；还要有正常的市场运行规则和健全的市场管理制度。为了充分发挥市场机制的积极作用并克服其消极作用和弥补其不足，还要有正确的宏观经济管理制度和政策。可见，市场经济是生产力相当高度发展的产物，是一种发达的商品经济。社会主义商品经济理应是发达的商品经济，因此社会主义商品经济理应是市场经济。

（二）明确市场经济条件下国有经济的功能、地位和作用，建立起适应社会主义市场经济体制的所有制结构

国有企业在社会主义计划经济体制中的功能和它在社会主义市场经济体制中的功能是不同的。在社会主义计划经济体制下，国有企业是完成国家计划的基层组织，因此它的经营内容和经营范围几乎是无所不包的。而在社会主义市场经济体制下，市场在社会资源配置中起基础作用，国有企业则是政府用以弥补市场缺陷、实现某些社会政策目标的手段，例如用以提供某些公共产品，经营资源垄断性行业，进行基础设施和基础产业建设，从事某些高科技产业，提供有关国家安全的产品等等。这一点，发达资本主义国家国有企业经营内容、经营范围的演变为我们提供了佐证。在这里，社会主义市场经济和资本主义市场经济是有共同点的。这就决定国有企业成功必须处理好国有经济在国民经济中的功能、地位和作用。也就要把国有经济原来在国民经济中的主体地位，改变为主导地位。

在改革以前，除了农业，社会主义国民经济中可以说是国有经济一统天下的局面。在这种国有经济不仅是主导而且是主体的情况下，是难以实现市场经济体制的。因此，市场经济要求企业成为真正独立的市场主体，而在国有经济一统天下的局面，即使主观上要求在国有企业建立现代企业制度，使之成为真正的企业，也是不可能的。党的十一届三中全会以来，我们一直坚持发展多种经济成分的方针。中国是在形成了多种所有制经济成分共同发展的格局以后，才出现了在国有企业建立现代企业制度和建成社会主义市场经济的可能性。

但是直到现在，我国国有经济仍存在战线过长、范围过宽、分布过散，即布局不合理等问题。1998年，在608个工业小类行业中，国有企业涉足的行业有604个，占99.3％，其中国有大中型企业涉足的有533个，占87.7％。此外，国有企业还分布在商业、服务业等领域的众多行业。国有资产的广泛分布，表面看似乎加强了国有经济的地位作用，事实上这种状况产生了多方面的不利影响，削弱了国有企业的竞争力，限制国有经济优势的发挥。

党的十四届五中全会提出对国有企业实施战略性改组以后，党的十五大进一步明确了要从战略上调整国有经济布局的方针，指出：对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位，在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体质量。有人认为国有企业是一种特殊企业，主张国有经济应该全部退出竞争性行业。我们认为，国有企业确有其特殊性，现在提出我国国有企业完全退出竞争性行业的意见则未必正确。党的十五届四中全会指出：“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”我们认为这是慎重考虑客观现实因而比较切实可行的决定。十五届四中全会也明确指出国有企业改革要同所有制结构的调整完善结合起来，这将促进形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局，为国有企业改革的成功提供条件。

前不久的十六届三中全会提出：“推行公有制的多种有效实现形式。坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用。积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。需要由国有资本控股的企业，应区别不同情况实行绝对控股或相对控股。完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。发展具有国际竞争力的大公司大企业集团。继续放开搞活国有中小企业。以明晰产权为重点深化集体企业改革，发展多种形式的集体经济。”在这个问题上又进了一步。

（三）建立现代企业制度

在国有企业中建立现代企业制度是要使企业成为真正的企业，即成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，成为真正的市场竞争主体。由于国有企业经营内容不同，少数国有企业改革以后也是必须国营的，不能要求它们成为独立的商品生产者和经营者。因此，确切地说，是要通过改革，建立现代企业制度，使绝大多数国有企业成为真正的企业。改革以来，曾经实行过放权让利、承包经营等措施，但都未能使国有企业成为真正的企业，故而党的十四届三中全会提出要建立现代企业制度。“到本世纪末要使大多数大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。”

认为国有企业是一种特殊企业的同志强调，在社会主义计划经济下的国有企业和资本主义市场经济中的国有企业在功能和地位上都是不同的，认为社会主义市场经济下国有企业也应该是一种特殊的企业。这种意见值得重视。社会主义国有企业在法律上属于全民所有，并由政府代表人民进行管理。因此，它的特殊性是不能否认的。但是考虑到社会主义市场经济中国有经济存在的必要性、重要性和主导作用，考虑到我国国有企业数量较多的现状，为了发挥国有经济的主导作用，除了少数企业要继续国有经营，不宜或不能成为商品的生产者和经营者外，绝大多数国有企业还是要通过各种不同形式（包括有些国有小型企业改制后成为非国有企业），成为真正的商品生产经营者和市场主体的。所以，国有企业改革有一个分类指导的问题。

国有企业建立现代企业制度必须进行产权改革，而这个问题也是长期有争议的。党的十四届三中全会把产权清晰作为现代企业制度的重要特征，以后争论仍时断时续。有人不赞成建立现代企业制度，尤其不赞成产权要清晰，不赞成企业产权改革。反对产权改革的意见甚多。例如，有一种说法：中国国营企业的产权是明确的，不存在清晰产权问题，主张产权清晰就是要实行私有化。还有一种说法：中国国营企业的效率问题，说到底是个能否真正狠抓管理的问题；产权清晰与效率关系不大，甚至无关。按照这些意见去做，中国国有企业改革难以深入，也建不起现代企业制度。

我国国有资产的所有权仅属于国家，这是明确的。但是产权和所有权是既有联系又有区别的范畴。长期以来国有企业资产流失严重，却找不到具体的单位和人员负责，经济效益差和亏损严重的责任也大都难以落实到具体的单位和个人。这种情况，怎么能说不存在产权清晰问题呢？

所谓产权清晰与效率无关的说法是违背历史和违背现实的。诚然，私有制和公有制都会出现产权清晰的问题，产权清晰也不能自然而然地带来高效率。但绝不能否认产权清晰的必要性，不能否认产权清晰是企业普遍有效率有活力的前提之一。对于“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”这四句话应该全面理解。鉴于不少企业存在以“改”代“管”、以“包”代“管”和管理滑坡现象，必须强调管理和狠抓管理，反对那种以改革代替管理的现象。与此同时，也要重视另一种倾向，即认为只要加强企业管理就能达到搞活企业的目的。如解决问题只要扩大企业自主权和加强企业管理就行了，还有什么必要深化企业改革、建立现代企业制度呢？

党的十四届三中全会提出产权清晰是研究总结国内外企业演变历史的结果，是认识深化的结果，是思想理论上的又一次飞跃。要在国有企业建立现代企业制度使之成为真正的企业，还必须找到恰当的形式。实践表明，股份制是改革国有大中型企业的一种好形式，股份合作制是改革国有小型企业的一种好形式。党的十五大报告指出：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。要按照‘产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学’的要求，对国有大中型企业实行规范的公司制改革。”并指出：“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励”。这也是改革实践的总结。

对于股份制的性质也有过长期的争论，一种意见认为股份制姓“私”不姓“公”，姓“资”不姓“社”，一种意见认为姓“公”不姓“私”，姓“社”不姓“资”，一种意见认为股份制本身并不存在姓“私”姓“公”，姓“资”姓“社”的问题，它的社会性质要由谁控股来决定。党的十五大报告中说：“不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用”。这是符合实际情况的科学结论。

股份合作制是我国经济体制改革中的创造。它把合作制与股份制结合起来，既保留了合作制中劳动联合、按劳分配、劳动者直接参与管理等优点，又吸取了股份制筹集资本、产权清晰、分散风险等长处，是适应社会主义初级阶段生产力水平、符合小型乃至中型企业特点的企业组织形式。1995年中央提出“抓大放小”方针以后，各地加快了放开搞活国有小型企业的步伐。到1997年底，一些地区的小企业改制面已达50％以上，有的地区超过90％。在很多地区，股份合作制是改革国有小型企业的首选模式。

以上说股份制和股份合作制是改革国有企业的一种形式，绝不是说这是唯一形式。我国地域大，人口多，国有企业的情况也是差别很大，因此，不论是改革国有大型企业还是改革国有中小型企业都不可能只有一种形式，而必然会存在多种多样的形式。各个企业应该根据本企业的具体情况，采取适合于自己的形式，而绝不能搞一刀切。在实行股份制和股份合作制时也不能刮风，不能一哄而起，更不能强迫命令。而要从实际情况出发，采用既积极又稳妥的办法，促进改革的深化和健康发展。

如果说以前我们还停留在争论股份制的社、资性质等底层次上，则现在由于股份制在国企的广泛建立并发挥作用，争论的焦点已经转到如何完善股份制及其治理结构上。对此，十六届三中全会将产权制度的建立提了出来。决议指出：“建立健全现代产权制度。产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”

（四）进行配套改革，尤其是要改变政府职能，实行政企分开

党的十四届三中全会在提出建立现代企业制度这一任务时，就同时提出了培育和发展市场体系，包括推进价格改革、改革商品流通体系、发展商品市场、发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等任务，并强调要转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系。十五届四中全会根据当前的情况，又把协调推进各项配套改革作为推进国有企业改革和发展的一条重要指导方针，提出了“转变政府职能，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，保证国有资产保值增值，加强法制建设，维护市场经济秩序，健全社会保障体系，帮助企业增资减债、减轻负担”等要求。

历史经验表明政企不分会带来许多严重后果。例如：第一，难以建成现代企业制度，企业也难以成为真正的企业。现代企业制度的基本特征是产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学。政企不分不仅违背政企分开的要求，也会妨碍实现产权清晰、权责明确、管理科学的要求。真正的企业必须做到“四自”。政企不分就意味着企业不能实现“四自”。第二，市场体系难以健康有序的发展。社会主义市场经济必须建立和发展健康有序的竞争性市场体系。第三，宏观调控难以正常进行和顺利实现目标。市场经济条件下的宏观调控要以政企分开为前提，政企不分，政府既当“球员”，又当“裁判”，宏观调控也难搞好。第四，政企不分，权钱结合，为腐败提供了有利的土壤。这是一些地方和部门“寻租”现象泛滥的重要原因。第五，企业难以增强活力，国有资产流失现象难以根治。企业不能实行“四自”，经营管理和技术进步都会遇到难以克服的困难。政企职责不清，谁都管理谁又都不负责任，则是国有资产流失的重要原因。第六，不利于政府实现管理现代化和提高工作效率。政企不分，实现政府管理现代化就缺少重要的前提条件，也必然会对提高政府工作效率产生消极影响。所以必须对政企不分可能导致的严重后果和危害有足够的认识。

现在国有企业政企不分的现象也还相当严重。1998年国家为了进一步促进政企分开，加大了政府机构改革的力度，取得了成绩。但是，据不久前中国企业联合会、中国企业家协会等单位对千家国有企业经营者的问卷调查，对1998年以来政府机构改革的进展和效果表示满意的仅占8.49％，基本满意的占66.25％，不满意的占25.26％，这说明，在各级政府与国有企业的关系上，目前仍比较普遍地存在着妨碍国有企业成为真正企业的问题，一些地方仍沿用多年来政府管理国有企业的方式管理企业。因此，当问到“通过政府机构改革，企业改制能否实现政企分开”时，有12.81％的经营者回答“不能”，58.68％的经营者回答“不能确定”，仅有28.51％的经营者回答能。表明国有企业经营者对实现政企分开的信心不足。

针对现实情况，党的十五届四中全会的《决定》中强调要“继续推进政企分开”，并提出“各级党政机关都要同所办的经济实体和直接管理的企业在人财物等方面彻底脱钩”等意见和措施。十六届三中全会则提出：“转变政府经济管理职能，深化行政审批制度改革。切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，健全政府投资决策和项目法人约束机制。”