十四大以来中国社会保障制度改革的研究

四、十四大以来中国社会保障制度改革的研究

对中国社会保障制度改革的研究大多为分析中国现阶段社会保障制度的问题，进而提出改革的对策或建议。这些对策往往是从宏观角度提出的原则性的意见，因而大致相同。但研究者从实际情况出发，采用各自的方法或从独特的视角，表达了对中国社会保障制度改革的意见和看法。

中国社会保障费的支出是由退休养老费、在职人员保险福利费（包括工伤、生育、医疗保险等项）、优抚费用、城乡贫困救济、孤老残和养老福利院费用、价格补贴费、住宅投资等十项构成的。养老保险费用在社会保障的支出中是占最大比例的。养老保险制度的改革当然是社会保障制度改革的重点和核心部分。事实上，从中国的养老保障制度的基本框架就可以说明社会保障制度的格局。

1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的发布使社会保障制度改革取得了重大进展。许多专家认为，该《决定》明确规定统筹制度在全国实施；企业、职工个人都要缴纳养老费；建立三级保险制度（基本保险、企业补充保险、个人储蓄养老保险）；扩大养老保险覆盖范围；改革组织形式，提高社会化程度，解决企业间负担不均的问题。但是尚存在的问题是它仍是现收现付制，给付标准未变；覆盖面仍是国有企业职工；社会化程度低，体制内抚养率（参加养老保险的人中领养老金人数与同时期缴费的职工人数之比）高的问题没有解决。

到20世纪90年代中期，对社会保障制度改革的研究和实践达到了高潮。学术界针对现实问题的研究、中央和各地试点工作的展开和经验的总结，使中国社会保障制度一步步推向前进。

综合研究社会保障制度框架是个复杂的系统工程。分析社会保障与社会经济各方面的关系为许多学者所重视。就业与社会保障有密切关系，目前许多企业冗员多、效率低、负担重，改革举步维艰。完善的社会保障制度能够解决退休人员和下岗人员的安置问题，为企业精简机构和压缩编制创造了良好环境，有利于现代化企业制度的建立。江苏省“城镇职工社会保障”课题组认为设计未来几十年间具有中国特色的社会保障体系时，必须首先明确中国社会保障制度的功能目标，以功能目标为指导思想，把“功能定位”、“政策设计”、“体制完善”结合起来，通盘考虑。他们指出城镇企业富余人员和失业人员的大量存在已成为影响未来较长时期内中国改革、发展和稳定的全局性重大问题，也成为深化城镇职工社会保障制度改革必须首先解决的问题。社会保障制度改革应该以“社会安全”、“经济促进”、“就业调节”为功能目标，今后几十年时间内更要特别突出“就业调节”的功能。他们的方案核心内容是将现行政府机关、城镇企业事业单位的职工退休年龄普遍提前5年，大专以上学历的可以不变，到2020年根据当时城镇就业情况考虑恢复原退休年龄。他们设计了配套的养老、失业、医疗、生育、工伤保险办法以及相关的实行措施。课题组论证了“提前退休”方案对国家、企业、个人都有利，是可行的。应该指出该课题组此处所说的“社会保障”的内容，实际上仅仅是“社会保险”。一些企业已经进行了这方面的尝试，取得了成功的经验。但是对职工提前退休的意见并不一致。劳动部明确提出要严格控制提前退休，以防止一些人领着退休金去从事有收入的其他工作。

社会保障水平是社会保障体系的核心内容之一，它直接关系着社会保障体系发展的方向和效果。穆怀中对此进行了探索性研究，他指出社会保障水平的高低可以用社会保障支出总额占国内生产总值百分比来衡量。社会保障水平是否适度并不取决于水平的高低，而是要取决于社会保障支出与国家生产力水平以及各方面的承受能力是否相适应。穆怀中依据人口结构理论和柯布－道格拉斯生产函数，归纳提炼出了社会保障负担系数模型和劳动生产要素投入分配系数模型，进而提出了社会保障水平测定模型。他对中外现有社会保障水平进行了具体测度。为了与国际社会的社会保障水平比较，他把中国现有社会保障水平分为三种：一是不含有住宅投资和价格补贴的保障水平，称“小口径统计分析”保障水平；二是含住宅投资的保障水平，称“中口径统计分析”保障水平；三是含住宅投资和价格补贴的保障水平，称“大口径统计分析”保障水平。穆怀中根据自己的计算结果得到如下结论：1978～1992年中国“小口径”的社会保障水平未达到适度下限，“中口径”的社会保障水平分布在适度上限和适度下限的区间内，“大口径”的社会保障水平全部超出适度上限。他还提出了中国社会保障水平适度发展的策略和方法。

中国社会保障事业的发展存在着较大的地区性差异，由于中国社会保障事业分散管理（分属于劳动部、人事部、民政部、卫生部、总工会等部门管理），其计划和统计缺乏集中统一的规划和制度，缺乏整体的观念和准确全面的数据，更没有综合、系统的指标体系，很难对国内地区的社会保障水平进行评价和分析。朱庆芳在这方面做了开创性的工作，她初步建立起了一套指标体系，并以此估算了全国和30个省、市、自治区的社会保障水平，进行了省一级评价和比较分析，按社会保障的内涵分14个方面论述，大多列出了主要指标的统计数据，对改革以来的发展状况、问题和改革思路进行了分析。

中国现行社会保障基金的筹集形式不规范，统筹范围小，覆盖面窄，社会化程度低，导致社会保障负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控。一些人提出开征社会保障税的思路。社会保障税是为筹集社会保障基金，对一切社会成员的劳动报酬和其他收入为课税对象的一个税种。社会保障税起源于1935年美国联邦政府通过立法开征的工薪税或工资税。目前在世界范围内已有70％的国家开征了社会保障税，许多国家称之为社会保险税。在一些西方国家社会保障税收已成为收入最多的税种。“社会保障制度改革与开征社会保障税可行性研究”协作课题组认为：社会保障基金的筹集应坚持征缴、管理、使用三分离的原则；坚持国家、集体、个人三者合理负担的原则；坚持统一、高效、低起点、低成本、低标准的原则。因此，用征收社会保障税模式取代现行社会保障统筹办法是最佳选择，有利于社会保障事业社会化和法制化管理；有利于资金统一调度，也有利于公平负担。他们对某大型老工业城市进行了抽样调查和论证，通过实证分析，方案是可行的。

厉以宁等人在老年保障制度研究中提出了养老金筹集—支付模型，在这一模型中考虑到就业政策、经济环境、财政状况和企业效益3个宏观因素的作用：就业政策影响了职工人口结构，就业模式决定了在职职工人口规模，退休模式决定了退休职工人口规模；经济环境影响到职工工资结构；财政状况和企业经营情况影响到退休金的筹集，平衡模式决定了退休金的支付。根据这一模型，选择和设计了人口方程、就业模式、退休模式、死亡率下降模式以及初始化条件，对工资结构和退休金进行了测算。他们提出了三种退休金计发方案：一是以退休时点记录工资为计发基数，工龄20年以上发75％，工龄15～20年发70％，工龄15～20年发60％；二是以指数化平均工资为基数，工龄满15年者发60％，工龄15年以上者，每超过1年另外增加1％，退休金随上年社会平均工资增长幅度的80％调整，社会平均工资下降的年份退休金不作调整；三是按连续高工资时段计算，以连续最高3年平均工资为基数，基础养老金以平均工资的50％计，每工作满1年加发1％。通过测算发现，影响退休金变化的因素中以工资增长系数为最大。研究者认为现行工资制度存在诸多弊病，需要进行改革。

对社会保险制度改革的大量研究和实验得出了相近结论：基本社会保险要兼顾公平和效益，既要保障人民的基本生活，还要减轻企业和国家负担；社会保险金的筹集应由国家、企业、个人共同负担；要加强对社会保险基金的管理；解决社会保险基金增值和保值的问题；社会保险的基本模式是“以收定支，略有节余，部分积累”的部分积累式基金制。社会统筹和个人账户相结合（简称“统账结合”）的模式被广泛接受。

许多研究考虑到新旧养老制度交替过程中制度如何衔接，即“中人”过渡的问题。其中的一些研究成果已被国务院和有关部门采用，为养老制度改革发挥了重要作用。

国家计委社会发展研究所课题组在调查中发现1992年以来中国基本养老保险基金遵缴率（实际缴费金额与应缴金额之比）不断下降，其原因除企业效益不佳以外，企业不堪养老保险缴费负担也是重要原因。各地基本养老保险金替代率平均水平为83％，普遍高于国务院文件规定的目标替代率60％。要减轻企业负担就需提升个人缴费率，降低养老保险金替代率，同时通过加大个人积累的办法，巩固和提高综合养老保险金的水平。各地实行的“统账结合”，建立个人账户的方案，注意了新老制度的平稳过渡，操作性强，减轻了企业负担。但是各地改革方案不统一，已显示出种种弊端。从调研的情况看，统一养老保险方案的时机已经成熟。课题组提出的另一个问题是值得注意的养老基金的增值保值。根据有关规定，养老保险基金只能存入银行取得城乡储蓄存款利息或购买国债以增值保值，当通货膨胀率高于存款利率时，养老金贬值。解决这一问题的唯一出路是通过养老保险基金的有效投资增强养老保险基金的支付能力和抗风险能力。否则，中国的养老保险事业在不远的将来将面对巨大的压力，稍不小心就会陷入“基金收入减少－缴费率提高－支付待遇困难”的恶性循环中。

顾志家的《上海市退休养老保险制度改革的模式研究与仿真模拟测算》提供了一个地区性改革研究的范例。他在上海市退休职工养老状况万人调查分析的基础上，对养老保险目标模式的可行性进行了定性研究。他对工资增长速度的预测：“八五”期间年工资增长率为11％，“九五”期间增长率为10％，2000年以后增长率为6％。“八五”期间物价上涨指数年递增8％，“九五”期间年递增7％，2000年以后年递增4％。退休金替代率为65％。退休基金的筹集方法：企业和单位统筹部分为职工工资总额的20％、22％、25.5％；个人缴费部分从1993～1994年个人工资的3％，以后每2年增加1个百分点，2003年后为8％。为了简化测算，他忽略了城镇化和人口迁移的因素。测算结果表明，这种“统账结合”的改革方案在上海是可行的。

刘贵平从人口与经济制约因素角度分析养老保险的模式。他用人口学特有的分析方法——时期分析和队列分析，将养老基金划分为：现收现付制（1年内时期平衡）、阶段式平衡（1年以上时期平衡）、队列平衡（同批人平衡）、单个人自我平衡。他认为传统的分类方法是把养老金划分为现收现付制、完全基金制和半基金制，这种划分方法没有深入到本质之处，无法与人口变化联系起来，而他的办法则构造出分析人口与养老保险相互制约关系的有效手段。他在人口、劳动力市场和社会保障相互关系基础上，全面分析了生育率、平均预期寿命、退休年龄、人口迁移与流动对养老保险的影响，并提出缓解城镇养老问题的对策：提高就业期间的养老基金积累率；降低退休后养老待遇水平；提高退休年龄。根据他的预测，如果按照“小康”标准测算未来社会平均工资水平和平均生活费收入，未来工资替代率应在72％左右。

江西财经大学和南昌市劳动局联合课题组的“企业统筹与个人账户结合的养老保险金制度的研究”是近年来对社会养老保障改革比较具体和深入的研究。它是遵照国务院1995年6号文件的精神展开的。课题组研究了养老保险基金的来源和结构，测算出养老金的替代率，当达到65％，需要职工以本人可支配工资收入的26％作为养老金；当替代率为60％时，该比例为24％；当替代率为55％时，该比例为22％；当达到最终目标替代率（按21世纪中的消费水平制定的）55％时，该比例为20％。职工个人缴费逐渐提高，按最终目标替代率测算，个人缴费的合理上限为10％。企业和个人的总征费比例不能超过工资总额的30％，课题组把这一比例定为26％，不足的部分由国家从财政收入中补贴。养老保险基金的模式为部分积累式，基金的积累量上限为18个月，下限为6个月，年积累率应控制在5％～7％左右。课题组研究了个人账户中的养老基金保值率，确定了职工退休前后保值率的标准，以保证退休职工的实际替代率与预期的目标替代率接近。对基本养老金的计发模式，课题组设计和论证了结构式养老金的计发办法，并且对新老养老金计发办法的过渡进行了深入、细致的研究。这一课题对于现阶段养老保险改革尤其具有针对性和实用性。

中国养老保险是由3个部门分工负责的，国务院规定“劳动部门负责城镇企业，人事部门负责机关事业单位，民政部门负责农村（含乡镇企业）”。近年来，企业和农村的养老保险制度改革正在迅速推进，机关事业单位的改革相对落后。黄成泰、赵连秋以广西为例，指出现行制度的弊端和改革的紧迫性。1994年末全区机关事业单位离退休人员已达20余万人，离退休费用与在职人员工资总额之比是1∶3.5，两项之和占当年全区财政收入的54％左右。这种国家统包、现收现付、不留积累的保险费用制度将成为制约建立社会主义市场经济体制的“瓶颈”，今后15年全区每年将有2万人左右到龄退休，离退休费用会急剧膨胀，改革刻不容缓。他们的改革思路是要把离退休费用从社会分配中分离出来，建立独立的社会保障基金制度；养老保险费用由国家、单位、个人三方负担，建立社会统筹与个人账户相结合的筹资方式；按照“以支定收，略有节余，部分积累”的原则，建立部分积累式基金模式。同时，他们还设计了一些配套的实施方法。

一些研究把改革社会保障管理机构作为社会保障改革的重要对策。许多人提出应该尽快改革现行社会保障管理体制，建立统一的社会保障机构，以解决社会保障政出多门、宏观管理混乱的问题。十四届三中全会《决议》指出：“社会保障政策要统一，管理要法制化”，要“建立统一的社会保障管理机构”。民政部时正新同志认为，“政策统一”和“机构统一”是中国社会保障体制改革的方向和终点目标，而目标的实现是一个渐进过程，只能分步到位，不能一步到位。他认为，目前由国家财政支撑的社会保障（包括社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助、农村社会养老）都集中在民政部门，不存在政策、机构不统一的问题。“几龙治水”体制不顺、多头管理、政策不统一仅仅是社会保险这一块，不能把社会保险中的问题强加到社会保障头上。他不赞成建立统揽全部社会保障项目的社会保障部，认为建立统揽城乡的社会保险部也是不现实的，而建立具有统一政策和协调功能的社会保障委员会是必要的。

1998年在国家体制改革中成立了劳动和社会保障部，统一管理劳动保护和社会保险事务。劳动和社会保障部会同国家体改委等有关部门负责对全国统一的养老、医疗、失业等主要社会保险制度执行进行指导和监督检查，这大大加速了中国社会保障改革的步伐，使长期存在于社会保险中的政策、机构不统一问题很快得到解决。但应当注意的是，社会保障中的社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等仍由民政部门管理，而农村社会保险的发展也较缓慢。