现行社会保障制度的形成及实行中的问题

五、现行社会保障制度的形成及实行中的问题

1995年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为社会保障规定了三项原则：第一，建立多层次的社会保障体系。社会保障水平要与中国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，城乡居民的社会保障办法应有区别，提倡互助，发展商业性保险业作为社会保险的补充；第二，城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合；第三，社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开。同时，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》规定了深化养老保险体制改革的目标和原则，要求建立多层次的社会保障体系并明确了养老保障目标：到20世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用。规定了养老保障的原则：第一，保障水平要与中国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策统一，管理法制化；行政管理与保险基金管理分开。第二，国家建立基本养老保险，保障离退休人员的基本生活；鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险可由企业和个人自主选择经办机构。第三，提高养老保险管理服务的社会化程度，逐步将主要由企业管理转为依托社区管理，还为具体操作提供了两个实施办法供各地选择。两种实施办法均包括社会统筹与个人账户，但侧重点不同。实施办法一是在国家体改委建议的基础上制定的，强调个人账户的作用；实施办法二是在劳动部意见基础上制定的，强调社会统筹的作用，它只开了一个很小的个人账户。

虽然这个政策文件为中国社会保险制度改革明确了原则和目标，但也还存在诸多缺陷。世界银行的报告认为，“统筹范围不当，覆盖范围不一，缺乏可转移性以及高层次的不稳定性和不确定性是存在的主要问题。”实施办法的可选择导致全国方案的不统一。

由于覆盖面一时不能扩大，统筹基金不足，不得不挪用个人账户资金，使个人账户普遍为“空账”，原来对“老人”和“中人”的隐性债务显性化。另外，由于提供了两种选择，造成政策不统一，管理体制分散的弊病也没有得到解决。

1995年8月世界银行调查团对中国进行了调查研究，他们认为中国的养老保险制度面临两个严峻的问题：一是当前紧迫的国有企业养老金负担问题；二是人口快速老龄化带来的长期问题。而当时实行的养老保险制度不能解决这些问题，也不适应经济发展的要求，但他们认为中国正面临向部分积累制养老金制度过渡的极好时机。因为中国养老金体制的过渡成本比较低，经济增长速度高，承担过渡费用的能力比其他处于相同过渡阶段的国家高。世界银行的调查报告还建议中国应向由保障最基本生活的基本养老保险、较大的强制性的个人账户和对期望目标作补充的自愿的个人账户等三大支柱组成的社会保险制度转变，设计了过渡机制来解决对现在退休者和在职职工的隐性养老金债务，对体制转换的财务状况进行了量化模拟分析。同时报告还提醒，如果养老金制度的覆盖面不能扩大、遵缴率低或者金融改革和资本市场的发展不能给社会保障储备金提供适当的收益率，社会保障制度改革必将归于失败。

在认真总结各地改革试点经验的基础上，1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1998年12月国务院颁发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，这是中国社会保险的最新规定。它重申社会保险体制改革的目标和原则，并且统一了方案，确定了基本模式和保障水平。“社会统筹和个人账户相结合”的模式获得肯定，其缴费和计发办法基本上是1995年实施办法一的完善。

目前社会养老保险制度改革在企业范围内取得了一些突破性的进展，但是新制度建立之后还会遇到新问题；而行政机关和事业单位的改革还没有开始，城镇养老如何统一制度、统一管理，还有许多理论问题和实际问题有待深入研究。

值得注意的是至今中国社会保障制度的改革主要在城镇，农村社会保障体系变化不大。新中国成立前，中国农村就缺乏来自政府的保障。新中国成立后，在农村集体化时期，政府在理论上承担了向农民提供福利保障的责任。但实际上由于人口多、生产落后，除了灾害救济和对孤寡老人“五保”之外，农民还是很少得到政府的保障。20世纪60～70年代政府在农村实行的合作医疗制度曾对农民起了基础医疗保障作用，但到70年代后期，随着农村经济改革，合作医疗制度逐渐衰退。目前，绝大多数乡村还没有正规的社会保障体系，农民仍以家庭自我保障为主，国家、集体和社会在一定程度上给予资助。

农村实行联产承包责任制以后，农民与集体经济联系减弱，计划生育的推行和人口老龄化的加剧以及城市化和现代化的进展，使传统的“养儿防老”失去了坚实的基础，使农村对养老、医疗等社会保障要求更加迫切。1990年民政部在部分农村地区进行“农村社会养老保险制度”试点，1992年在全国推广。政策规定农村养老保险覆盖农村各业人员，采取以个人缴费为主、国家政策支持、集体适当资助、建立个人账户的办法，取得了明显成绩。目前，已有5000多万农民（包括乡镇企业职工）参加了保险。一些经济状况较好的地区解决了部分群众“病有所医，老有所养”的问题。但是目前农村社会保障层次低、范围小、覆盖面窄，国家尚无力对全体农村劳动者提供基本的生活保障。

农村社会保障制度改革是建立新的社会保障体系的重要组成部分，也是困难多、难以解决的部分。由于中国长期实行城乡分隔的二元化体制，城乡社会保障出现巨大差别。农村社会保障的层次低、范围小、覆盖面窄，只有10％的农民参加了养老保险，部分地区以合作医疗的方式向农民提供医疗保障，但这些保障仅仅达到社区化，远未达到社会化，因而保障功能差。现有的农村社会保障模式存在弊端，储蓄积累的模式尚未形成规模，社会保障基金的管理缺乏法律保障，难以增值和保值。近年来，农村社会保障制度改革已经开始，部分省、区出台了有地方特色的社会保障制度框架。根据中国农村经济发展水平，现阶段的社会保障基本模式是以农民家庭自筹保障为主，国家保障和集体保障为辅，首先把重点放在社会救助保险和福利服务的层面上，重点是救灾救济、养老保险和优抚安置、社会福利服务。目前，国家尚未具备把城乡的社会保障制度统一起来的能力和条件，占总人口75％左右的农民的社会保障费支出仅占全国社会保障费总支出的11％，而占总人口25％的城镇居民却占全国社会保障费的87％。显然，当前社会保障制度改革的重点仍然在城镇而不是农村。

目前建立农村社会保障制度遇到的困难主要有：一是政府支持力度弱，农民没有得到如城市工人所得到的国家经济资助；二是集体支持乏力，大多数农村集体经济实力弱，无力提供经济支持；三是个人对社会保障缺乏信心，要改变长期靠家庭保障的习惯思维需要过程；四是管理体制不完善。

有的研究提出了建立农村社会保障制度的基本框架，认为应在政府政策指导下，以家庭保障为基础，强化个人在社会保障中的责任，倡导集体在社会保障中起积极作用，发扬社会互助精神，从而形成以家庭为中心，集体、家庭、社区、个人相结合的社会保障体系。