一般行政管理理论

二、一般行政管理理论

一般管理理论的代表人物是法国管理学的先驱亨利·法约尔（1841－1925）。法约尔与泰罗生活在同一时代，当泰罗在美国进行科学管理试验之时，法约尔也在法国进行着他的管理实践，泰罗于1911年发表了他的代表作《科学管理原理》，法约尔也经过独立的研究过程，于1916年出版了他的代表作《工业管理与一般管理》。几乎在同一时代、同一时期，美洲的管理学者和欧洲的管理学者都开始对管理学进行科学的研究，提出了各自的管理理论，这决不仅仅是巧合，而是说明生产力发展到一定程度，对企业进行科学的管理，是时代的要求，而不是一种个人行为。但是，由于法约尔与泰罗所处的背景和社会经历不同，导致了两人看待问题的角度不同，因此两人所发展的管理理论也有所不同。

亨利·法约尔出生于法国一个小资产阶级家庭，1860年毕业于法国国立采矿学院，同年被康门塔里—福尔香包矿冶公司聘任为采矿工程师。他在担任工程师期间，很快显露出管理才能。25岁时，法约尔开始担任矿井经理，1888年被晋升为该公司的总经理，1892年该公司并入其他矿井和炼铁厂，成立了新的联合公司——康曼包矿业公司，法约尔继续担任该公司的总经理，77岁退休后继续担任该公司的董事。在法约尔的悉心经营下，该公司一直是经济实力较强的矿冶康采恩，至今仍是法国中部最大的采矿和冶金公司之一。退休后，法约尔积极创办了法国管理研究中心并兼任高级商业学院教授。法约尔博览群书，知识渊博，精通地质学、冶金学和管理学，除了对大企业的管理有亲身实践和研究之外，还对法国的邮政机关、烟草公卖事业部门做过调查和研究工作，并担任过法国陆军大学和海军学校的管理教授。因此，他的管理理论是以整个大企业为研究对象，也涉及工商企业、军队机关、宗教、慈善团体等事业单位的管理问题。与泰罗不同，法约尔几乎终身担任公司的高级管理者，这使他有自上而下观察管理问题的条件，考虑任何管理问题也总是从高层管理者的角度出发，最关心的是企业整体管理效率的提高。而泰罗作为一个技术工程师，一直从事基层的管理工作，他只能自下而上地观察管理问题，这也就决定了他只能把研究的重点放在直接生产过程的作业管理上。法约尔的经历使得他一直从大型企业的整体角度来研究管理问题，并把管理理论扩展到所有的组织之中。法约尔的主要贡献有以下几个方面：

1.区别了经营和管理两个概念。法约尔第一次区分了经营和管理的概念。他认为，经营是指导或引导一个组织趋向某一既定目标，它的内涵包括了管理。为了明确说明这两个概念的区别，法约尔从企业的角度出发，将企业的活动划分为六种：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动。他明确指出，管理活动只是组织经营活动的一种。为了突出管理的实质，法约尔进一步将管理活动划分为计划、组织、指挥、协调、控制。

2.明确了管理的职能。法约尔第一次提出管理的五项要素，即计划、组织、指挥、协调、控制，并对之进行了较为详细的论述。

（1）计划职能。五项职能中，法约尔特别强调了计划职能的重要性。他主张任何组织要达到预定的目标都首先应有科学的计划。任何组织制作行动计划时都应结合本组织的特点，如企业的资源特点、所经营业务的性质及重要性等。他还强调了预测对制订组织计划的重要性。他指出，一个合理的计划应具备以下共同特征：①统一性，即一次只能执行一个计划，组织要有完整的计划。②连续性，即组织计划应在内容和时间上保持连续。③灵活性，即计划应随着组织内外环境的变化而及时调整。④准确性，即计划的制订应准确。

（2）组织职能。组织职能就是为组织的经营提供所有必要的原料、设备、资本和人员，主要包括组织结构的建立，职工的招募、评价、训练和规章制度的建立。法约尔特别强调以下几个方面：①强调统一领导和统一指挥的原则，主张在企业内维持一种较窄的管理幅度，每个上级直接领导的下属人员不应过多，一般不超过五六个人，最低层的工头可领导8人左右，工作非常简单时可领导15人。②指出人力资源对组织效率的意义，主张对员工进行选择、评价和训练，强调在员工中增强管理意识。③特别重视对管理人员的能力要求，他认为管理人员的能力应包括身体、智力、道德、文化和知识、经验等六个方面，身体能力包括健康、精力旺盛、敏捷，智力能力包括具备理解和学习的能力、具有判断力、头脑灵活、精力充沛，道德方面包括有毅力、坚强、勇于负责、有首创精神、忠诚、有自知之明和自尊，文化和知识方面要具备不限于所从事职能范围的各方面知识，还要具备各种专业知识，如财务、技术、商业、管理等专业职能知识，最后还要求管理人员要善于从业务实践中汲取经验和教训。

（3）指挥职能。指挥职能即对下属给予指导。法约尔认为，指挥的任务是在组织机构建立之后，设法使这些组织发挥作用，使所有人员作出贡献。法约尔认为，指挥的关键在于：①深入了解自己的下属。②撤换不称职的人员。③透彻了解企业与职工之间达成的各项协议。④领导作出良好的榜样。⑤定期审查组织机构，必要时进行改组。⑥召开会议，讨论重大问题。⑦不要把精力消耗在细枝末节上。⑧发扬团结一致、积极肯干、勇于创新和忘我的工作精神。

（4）协调职能。协调职能指为了组织的一切工作密切配合，以取得成功而进行的活动。法约尔认为，协调包括安排好一系列的重要比例（如组织机构与物质设备、企业支出与收入、产品生产与销售等），调整好部门之间的配合。为使企业各个部门的工作步调一致，要增进部门内部和部门之间的相互了解，并按期召开部门领导人参加的“每周例会”。

（5）控制职能。控制就是为了确保实际工作与规定的计划相符合而进行的一切活动。控制的目的是及时发现缺点和错误，并加以改正，以保证企业的正常运行。做好控制工作的关键在于：必须及时进行控制工作，并附之以奖惩措施；执行控制的人员要具有高度的责任感、敏锐的判断力和大公无私的精神；控制人员与检查人员分开，以保证他们的独立自主权。

3.归纳了管理的一般原则。法约尔提出了14条管理的一般原则，其内容分别是：

（1）劳动分工。分工可以提高劳动效率，并适合于一切领域。

（2）权力与责任。权力是指挥和要求他人服从的能力。权力与责任互为结果，有权必有责。

（3）纪律。强调纪律对实现组织目标的重要性，严明的纪律是任何组织不可缺少的要素。

（4）统一指挥。即无论什么行动，每一个员工都应接受一个领导人的命令，这是普遍的永久原则，如破坏这一原则，将出现混乱和一事无成。

（5）统一领导。即对于同一目的的全部活动，只有一个领导人和一项计划，这是行动的统一、力量的协调和努力一致的必要条件。

（6）个人利益服从集体利益。集体的目标必须包含员工个人的目标，但个人的利益不能超越组织的利益。

（7）人员的报酬。法约尔研究了工人、中层管理者和高层管理者的报酬方式，讨论了日工资、计件工资、奖金和利润分享付酬方式，指出付酬的目的是使员工更有价值观念，并激发他们的热情。

（8）集权和分权。法约尔认为集权和分权没有好坏之分，只是两者适用的组织不同。在小企业中，存在着领导权的绝对集中，信息的传递比较直接、简单。而在大企业中，信息的传递需要经过中间环节，容易使信息失真，因此，应强调集权，集权的程度应随情况的不同而有所变化。

（9）等级制度。等级制度即从组织的最高权力机构直至最低管理人员的等级系列，它表明权力等级的顺序和信息传递的途径。为了保证命令的统一，不能轻易地违背等级制度。但这样有时会延误信息。若要求信息反馈迅速且不失真，必须把线性组织原则和迅速获得信息、及时作出决定协调起来，从中搭一条跳板，以实现信息的直接传递和反馈。

（10）秩序。要求组织中的每样东西都应在它的位置上。

（11）公平。其是组织的管理人员处理人际关系的一条道德价值标准。

（12）人员的稳定。保持组织内部人员的稳定，要努力做到有秩序地安排和补充人员。

（13）首创精神。管理人员不仅应具有首创精神，还要鼓励和发展员工的首创精神。

（14）团结。全体人员的和谐团结是组织活动的巨大力量。