农地的集体所有权与行政权的冲突

9.1.1　农地的集体所有权与行政权的冲突

《承包法》所称的农村土地，是指农民集体所有和国家依法所有但交与农民集体使用的耕地、林地、草地等，其中村级集体所有是主要的所有制形式，农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。

对财产的广义的所有权——包括归属权、占有权、支配权和使用权；它是人们（主体）围绕着财产（客体）而形成的经济权利关系；其直观形式是人对物的关系，实质上都是产权主体（包括公有主体和私有主体）之间的关系……理论上也把占有、支配和使用权统称为“经营权”（黄少安，1995）。

在目前的土地制度框架下，不仅农民（或农户）个体不拥有任何农村土地的所有权（像宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有），农民集体对土地的所有权也是不完全的。这是因为集体对农地的支配权受到政府的行政干预，所有权遭遇了三次弱化。

首先，按《承包法》的规定集体所有的财产只能集体所有不能分割。村级集体如果对集体所有的土地拥有完整的产权，集体应该对土地拥有完全的支配权，譬如决定集体财产是否分给个人。一个集体所有的企业可以通过股份制把集体财产量化给个人，以实现所有权的人格化，但对集体所有的土地就不被准许。农村集体经济组织拥有的只是发包权，这使得农地的集体所有权遭遇了第一次弱化。其次，农地的承包期限是由政府规定的，农民集体不能决定其拥有土地的承包期限，这是集体土地所有权遭遇的第二次弱化。最后，由于国家实行土地用途管制制度，农民集体所有的土地用于非农业建设需要经过政府的审批，这造成城乡之间的土地使用权市场分割，农民不能直接转让土地使用权，只能卖给政府，由政府转卖⁽¹⁾（农民无法获得土地的增值收益），农民集体土地所有权遭遇了第三次弱化。名义上农民集体拥有土地的所有权，但在经过一系列的行政干预后，农民只拥有在农村、农业范围内按规定用途使用土地的权利。

集体所有权遭遇的三次弱化实质上是以行政权力为代表的公权不断干预私权的结果。对财产的任何权利都由两部分基本内容——权能和利益构成，产权是二者的有机统一（黄少安，1995）。公权对集体所有权的干预剥夺了农民相当一部分土地“经营权”，这必然在很大程度上降低农民从土地获取收益的能力。