我国区域经济发展及政策演变

第二节　我国区域经济发展及政策演变

新中国成立60多年来，我国区域经济发展经历了均衡发展、非均衡发展和协调发展三个时期，这一演变过程是区域经济发展走向和决策思路螺旋式上升的轨迹，是区域发展理论的提升、实践的进步和战略的升华。

新中国成立后的前30年，促进欠发达地区发展取得了较大成功。基于新中国成立初期工业布局不均衡格局以及国防安全的考虑，国家提出“均衡布局，重点发展中西部”的区域发展思路。后30年，东部沿海地区率先发展政策取得了举世瞩目的成就。

改革开放30年来，为增强我国经济实力并为探索改革开放道路，鼓励东部沿海地区率先发展成为当时决策的选择，从20世纪90年代开始，随着我国东、中、西部发展差距不断扩大，促进区域经济协调发展的要求越来越迫切，国家相继推出了“西部大开发”、“振兴东北等老工业基地”和“促进中部地区崛起”等战略举措，逐步形成了较为完整的区域发展总体战略。2009年，在应对金融危机的背景下，宏观调控政策出现一个新重心，集中强调区域协调发展。国务院接连批复一系列区域发展规划，无论是数量和速度，均为新中国成立以来所罕见。

一、20世纪50年代至20世纪70年代末的均衡发展：经济重心从沿海移向中部

新中国成立初期，旧中国遗留下来的生产力布局极不合理。旧中国留下的工业70%以上集中在占全国面积不到12%的东部沿海狭长地带，而占国土面积88%的中西部地区基本上没有真正的现代工业。为此，1956年，毛泽东在《论十大关系》中提到，“沿海工业基地必须充分利用”，但“为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”，开始区域均衡发展布局。

在我国社会主义工业化初期，从合理配置生产力的角度看，客观上需要有重点地逐步发展内地工业，推进内地工业化进程。相比其他的内陆地区来说，具备一定工业基础，又具有毗邻苏联区位优势的东北，成为新中国重要的经济中心。“一五”时期，苏联援建的156个项目中，东北有58项，占比37%。东北为建设独立、完整的国民经济体系，推动我国工业化和城市化发展作出了较大贡献。以沈阳、大连、长春、哈尔滨、吉林和齐齐哈尔等重工业城市为代表的东北老工业基地在全国经济发展中发挥了重要的作用。

20世纪60年代，中苏关系恶化，出于国防安全的考虑，国家作出了集中力量加强战略后方建设的决策。1965年4月，中央发出《关于加强备战工作的指示》，提出以战备为中心，重点建设中西部地区（包括四川、贵州、陕西、甘肃以及湘西、鄂西等地区）。经过“三五”、“四五”十年的建设，在中西部地区建成了拥有全国1／3以上工业固定资产原值，以国防工业和机电工业为主体的工业。

在区域经济均衡发展战略的指导下，大规模投资于中西部，初步建立了现代工业的基本框架体系，基本实现了生产力均衡布局的区域经济发展目标。但这一时期经济重心的转移是迫于备战的需要，虽然在一定程度上奠定了我国中西部地区的工业基础，但也带来了一定程度的负面影响。其一，沿海地区经济潜力的发挥受到严重制约；其二，由于片面强调备战，不求经济效率，致使经济效益低下；其三，由于资金短缺、基础设施落后、重重工业、轻轻工业等因素影响，造成轻工业产品的严重短缺，许多相关的国民经济部门的发展都受到了不同程度的影响。

二、20世纪70年代末至20世纪90年代非均衡发展：经济重心东移

20世纪70年代末，国民经济几近于崩溃状态，理论界、决策层开始反思新中国成立后30年区域经济均衡发展战略的经验教训。1978年党的十一届三中全会作出了将全党的工作重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的重大决策，国家战略进行了根本性的调整。我国经济社会发展进入到以经济建设为中心，鼓励沿海地区率先发展的新时期。

1980年国家设立东部的沿海城市深圳、珠海、汕头和厦门为经济特区并通过了《广东省经济特区条例》；1984年初，国家决定进一步开放从东北沿海大连、天津、秦皇岛到广东南海的14个沿海港口城市；1985年初，确定将长江三角洲，珠江三角洲，闽南厦门、漳州、泉州三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛开辟为经济开放区；1988年，海南经济特区暨海南省成立；1990年作出开发浦东的决定。我国形成了经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地的开放格局。同时，国家加大了对东部的资金投入，以加快沿海地区开放为特征的区域经济非均衡发展战略已基本形成。

随着“东倾政策”的实施，尤其是20世纪90年代后投资主体多元化、所有制结构多元化、市场体系的建立，使东部地区经济得到了高速发展。东部地区的发展，提高了资金的运用效益，吸纳了大批中西部地区农村的劳动力，极大地提高了我国经济总体水平。

但随着东部地区的快速发展，地区不平衡和不协调的问题日益加剧。一是向沿海倾斜的区域政策使全国经济重心向东南偏移，东部地区与中西部地区的经济发展差距不断拉大，中部经济有“凹陷”之忧。二是区域产业结构趋同，重复建设，区域经济特色不明显。三是地方割据现象比较严重。在地区差距日渐扩大的背景下，受地方利益的驱使，各地方政府或以公开的形式，或以隐蔽的形式实行地方保护主义。

三、20世纪90年代末至今的协调发展：东中西部协调发展

20世纪90年代后期，地区间发展不平衡问题越发突出，呈现出东西部差距扩大、东北落后、中部塌陷等状况。这些使得国家在考虑经济增长的同时，也要考虑区域经济协调发展问题。为此，国家相继提出了西部大开发、振兴东北和中部崛起战略等。

1999年9月，党的十五届四中全会正式提出西部大开发战略，2000年12月，国务院颁布了《关于西部大开发若干政策措施的通知》，从整体上规划了西部开发的重点、国家重点支持的方面。

2002年，党的十六大报告中首次将振兴东北问题提升到了国家战略层面，提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持资源开采型城市发展接续产业”。2003年9月，国家通过了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，这标志着振兴东北老工业基地战略的全面启动。

2004年3月5日，温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出促进中部崛起。2006年中部崛起的纲领性文件——《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台，这也标志着我国区域发展战略开始新的全面转型，以实现可持续的协调发展。

2005年10月，党的十六届五中全会研究审议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，在全面总结我国经济布局与区域经济发展的经验，特别是整合世纪之交以来，促进区域协调发展陆续推出的重大战略举措的基础上，提出了全面系统的区域发展总体战略。2006年3月出台的《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中首次正式提出东部率先发展战略。《纲要》指出，东部地区要率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。

2007年7月，国务院办公厅下发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，要求根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。

2007年10月，党的十七大报告中除重申“推动区域协调发展、优化国土开发格局”，还将“城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成”纳入实现全面建设小康社会奋斗目标新要求的重要内容。

2009年，在全力应对金融危机的背景下，国家宏观调控政策的一个新重心出现了——发展政策方向集中强调区域协调发展。国务院先后批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《江苏沿海地区发展规划》、《关中—天水经济区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《横琴总体发展规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《促进中部地区崛起规划》和《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》9个区域发展规划。至此，我国已经形成东、中、西部并行，东部沿海地区较为集中的区域协调发展战略。