工程项目建设管理体制

第四节　工程项目建设管理体制

一、项目法人责任制

国家计委于1996年发布了《关于建设项目法人责任制的暂行规定》，是为了建立投资约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高建设水平和投资效益，规定国有单位基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人责任制度是指按《公司法》的规定设立有限责任公司形式设立项目法人，由项目法人对项目的策划、决策、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的制度。

(一)项目法人的设立

项目建议书被批准后，应由项目的投资方派代表组成项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。在申报项目可行性研究报告时，需同时提出项目法人的组建方案，否则，可行性研究报告不予批准。在项目可行性研究报告被批准后，正式成立项目法人，确保项目资本金按时到位，及时办理公司设立登记。重点工程的公司章程报国家计委备案，其他项目的公司章程按隶属关系分别报有关部门和地方计委。

由原有企业负责建设的大中型基建项目，需设立子公司的，要重新设立项目法人；只设立分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人，原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员，实行专项考核。

(二)项目法人的组织形式和职责

1.组织形式

国有独资公司设立董事会，由投资方负责组建。国有控股或参股的有限责任公司、股份有限公司设立股东会、董事会、监事会。各类建设项目的董事在建设期间应至少有一名常驻现场管理。董事会应建立例会制度，讨论项目的重大事宜，对资金支出进行严格管理，以决议形式予以确认。

2.董事会的职权

建设项目的董事会具有的职权有：负责筹措建设资金；审核、上报项目初步设计和概算文件；审核、上报年度投资计划、落实年度资金；提出项目开工报告；研究解决建设过程中出现的重大问题；负责提出项目竣工验收报告；审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名聘任或解聘其他高级管理人员。

3.项目总经理的职权

项目总经理具体行使的职权有：组织编制项目初步设计文件对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置提出意见，提交董事会审查；组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底和评标标准，评选和确定投、中标单位，实行国际招标的项目，按现行规定办理；编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设年度计划；编制项目财务预、决算；编制并组织实施归还贷款和其他债务计划；组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量；在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整(凡引起生产性质、能力、产品品种和标准变化的设计调整以及概算调整，需经董事会决定并报原审批单位批准)；根据董事会授权处理项目实施中的重大紧急事件，并及时向董事会报告；负责生产准备工作和培训有关人员；负责组织项目试生产和单项工程预验收；拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员定额方案及工资福利方案；组织项目后评价，提出项目后评价报告；按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；提请董事会聘任或解聘项目高级管理人员。

(三)考核和奖罚

对项目法人考核奖罚的主要方式有：

1.项目董事会负责对总经理进行定期考核，各投资方对董事会成员进行定期考核。

2.国务院各有关部门、各地计委负责对有关项目进行考核。主要考核：固定资产投资与建设的法律、法规执行情况；国家年度投资计划和批准设计文件的执行情况；概算控制、资金使用和工程组织管理情况；工程质量、工期和安全的控制情况；生产能力和国有资产形成投资效益情况；土地、环境保护和国有资源利用情况；精神文明建设情况；其他需要考核的情况。

3.建立对董事长、总经理的任职和离职的审计制度。

4.凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资计划管理部门不准批准开工，也不予安排投资计划。

二、招投标制度

为把市场竞争机制引入投资体制改革，党的十四届五中全会不仅明确提出工程建设要全面推行项目法人责任制，而且还明确要求工程建设实行招投标制度。国家计委于1997年8月印发了大中型项目实行招投标制度的有关规定；1999年，人大又通过了《中华人民共和国招标投标法》，要求大中型建设项目的主体工程设计、建筑安装、监理和主要设备、材料设备、工程总承包单位以及招标代理机构，必须通过招标投标确定。招标投标不受地区、部门、行业的限制，任何地区、部门和单位不得进行保护。招标投标应遵循公平、公开、公正、择优和诚实守信的原则。招标投标必须严格按照程序进行。

三、工程监理制

所谓工程监理，就是监理的执行者，依据建设行业法规和技术标准，综合运用法律、经济、行政和技术手段，对工程建设参与者的行为及其责、权、利，进行必要的协调与约束，保障工程建设井然有序、顺利进行，达到工程建设的好、快、省，取得最佳投资效益的目的。建设监理的基本框架是两个层次，一个体系。两个层次是指政府建设监理、社会建设监理，一个体系是指通过合同管理和信息管理形成建设工程的投资、进度、质量的协调控制体系。从工作性质、内容及作用来看，目前我国推行的工程监理制度与国外为业主所进行的项目管理咨询相似，但又有较大区别。发达国家的项目管理咨询服务，一般包括设计准备阶段、设计阶段、施工阶段、投产前准备阶段和保修阶段，每个阶段都要进行成本控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理和组织协调六个方面的工作。我国的工程监理，按最初设想，也包括建设前期的投资决策咨询、设计阶段、招投标阶段和施工阶段，监理的主要内容是控制工程建设的投资、进度(工期)和质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的关系。但实践中，由于种种原因，目前工程监理主要在施工阶段，而且重在施工质量控制。为此，今后应参照国外工程项目管理的做法，加大工程监理的力度，拓展工程监理的范围，遵照《中华人民共和国建筑法》(简称《建筑法》)，将政府投资的工程建设项目列为强制监理的工程范围。另外，还应加强监理工程师培训、注册、执业管理，提高监理队伍的素质和技能水平。

四、合同管理制

合同是约束和规范合同双方行为的重要依据和手段。从1991年起，建设部和国家工商局相继联合颁发了《建设工程勘察合同示范文本》、《建设工程施工合同示范文本》、《工程建设监理合同示范文本》、《建筑装饰施工合同示范文本》，但现行的合同文本均为推荐使用文本。目前，我国正组织力量参照FIDIC合同条件，对《建设工程施工合同示范文本》进行修订，充实论证后，该文本将在部分政府工程中推行使用。此外，还应参照FIDIC合同条件，针对不同的工程规模、性质、承发包方式等，制定不同的合同通用条款和专用条款，形成标准合同文本系列，在不同的政府工程中强制推行使用。《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国合同法》和《中华人民共和国招标投标法》的颁布和实施，为推动和加快我国建设事业的发展指明了方向，并提出了法律保障。这必将推动我国建设工程合同管理更加规范地向前发展。建设工程合同管理，已经成为依法治理国家建设事业，加强科学管理的重要环节，是保证工程建设质量，提高工程建设社会效益和经济效益的法律保障和重要工具。