主销区粮食储备规模与粮食流通风险

4.1　主销区粮食储备规模与粮食流通风险

我国粮食主产区河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、河南、山东、湖北、湖南和四川等13个省（区）是主要粮食调出地区，主销区北京、天津、上海、浙江、福建、广东、海南等7个省（市）是最主要的粮食调入地区。主销区的粮食储备规模逐年下降，粮食流通风险加大，需要有合理、先进的现代粮食物流体系构建和运作，减少由于粮食主销区市场化后由生产问题转为流通问题所引发的不安全因素。

4.1.1　粮食商品的特点和粮食安全的机理分析

粮食除了一般的属性外，还有它的特殊性。粮食对一个国家来讲是一种战略物资，这是粮食政策设计的约束条件，但是粮食的最基本的性质还是商品。粮食是具有私人品和公共属性的特殊商品。首先，粮食生产具有特殊性。粮食生产受自然环境的制约，具有小农生产、抗御自然灾害能力低、产量不稳定、周期性比较明显、呈波浪式前进的特点。美国莱斯特・布朗认为：粮食资源是有极限的，如土地、水源等，随着社会由农业向工业进化的过程，其生产资源逐步减少，化肥作为第二土地的边际效用降低，粮食单产已经到了极限等等。^[1]按照市场经济规律的要求，应把粮食的生产经营纳入整个社会化大市场、大流通的经济循环圈，充分利用国际粮食市场来弱化粮食经济的非经济性质，提高粮食安全的保证率和粮食生产的比较优势。对主销区而言，生产粮食越多，就意味着输出资源越多，利益流失越多，机会成本也越高。其次，粮食消费具有特殊性。粮食的需求弹性小，粮食消费始终呈刚性增长。最后，粮食流通具有特殊性。粮食生产周期长，供应弹性大与粮食消费的经常性、普遍性之间的矛盾，决定了国家必须掌握粮食流通的主渠道，地方应是粮食消费和流通的基地。

粮食作为一般商品的供给可以由市场机制来自动调节，不需要政府干预，但粮食安全作为一种公共品，其供给就需要政府来保障，市场在此是失灵的。粮食安全具有非排他性和非竞争性。非排他性是公共品的一个重要属性，它是一种公共品在被支配、使用时的不可分割性，一个人在享有这种公共品时不能排除他人也能够享有这种公共品。粮食安全的非排他性表现为政府为每一个公民的粮食安全而采取的诸如储备、粮食救济等。公共品的非竞争性表现在当一种商品在增加一个单位的消费时，其边际成本为零，从长远来看，国家的粮食安全政策及相关的财政政策具有长期稳定的特征，不会在短期内出现较大的变动，更不会因为增加了一个公民而改变。因此，粮食安全的非竞争特性也是明显的。粮食安全体系这一无形产品具有明显的公共产品属性，并且可以说是纯公共产品，它同时具备了公益产业、弱质产业、风险产业和生态产业的特征，这就构成了弱质性和公益性、生态性和风险性的矛盾。在市场化进程中，如何保证“每个人在任何时候都能得到安全的和富有营养的食物，以维持一种健康、活跃的生活”，确保区域粮食安全，已成为必须首先解决的主要问题。

粮食安全（Food Security）的概念是由联合国粮农组织（FAO）1974年于罗马第一次提出的，意即“保证任何人在任何时候都能够得到为了生存和健康所需要的足够食品”。这一概念比较抽象和笼统，借助这个概念人们很难评价一国或地区的粮食安全状况。1983年4月，粮农组织总干事爱德华萨乌马提出了粮食安全的新概念，即：粮食安全的最终目标应该是确保所有的人在任何时候既能买得到又能买得起他们所需要的基本食品。1996年《世界食物安全罗马宣言》中重新论述了粮食安全的内涵，“只有当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物爱好时，才实现粮食安全”。这个概念具体包括三项目标：（1）确保生产足够数量的粮食；（2）最大限度地稳定粮食供应；（3）确保所有需要粮食的人都能获得粮食。这一概念使得原来的粮食安全的目标更加具体化，并且界定了粮食安全的范畴，即粮食安全包括生产安全、流通安全和消费安全。2000年10月，中共十五届五中全会决议明确指出：“要高度重视保护和提高粮食生产能力，建设稳定的商品粮基地，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡。”2003年3月1日正式实施的《中华人民共和国农业法》中专门新增了“粮食安全”一章。2003年10月，党的十六届三中全会再次强调：“要实行最严格的耕地保护制度，稳定和提高粮食综合生产能力，保证国家粮食安全。”

在现实生活中，粮食安全中的“粮食”是大粮食概念，是食物概念，而不仅仅是指谷物。确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。全面衡量粮食安全，应考虑粮食流通体制、粮食实体分销（交通、运输、码头、仓储）能力、粮食不安全脆弱人群的收入变化等方面对粮食安全的影响。粮食不安全既包括长久性粮食不安全也包括暂时性（突发性）粮食不安全，增强粮食稳定供给能力和人们收入获取能力，减少贫困，才能防范粮食不安全风险。粮食短缺是一种不安全，同时粮食过剩也预示着风险。严重的粮食过剩必然影响仓储、价格、政府政策，进而影响未来粮食生产和供给的积极性，最终可能导致粮食不安全问题。

从理论上说，粮食问题的特殊性，在于其具有二重目标选择。无论粮食企业、农户，还是国家，作为经济主体来说，都要追求利润的最大化，它要获得与其他产业大致相同的社会平均利润。从这个意义上说，粮食问题是经济问题，是以效率目标为价值取向的。另一方面，粮食是人们的衣食之源，粮食安全是国家安全的有机组成部分，实现粮食安全是政府必须承担的社会责任，对粮食安全的投入是一种与国防安全相似的预期费用。从这个意义上说，粮食问题是政治问题，是以安全目标为价值取向的。因此，政府在制度安排和政策措施上，其难点就是在效率目标和安全目标二者之间寻求协调和平衡。

随着社会经济的发展，主销区耕地和粮田递减的趋势仍然难以逆转。粮食产需缺口还将进一步拉大，供求平衡的难度和风险也随之增大。目前，主销区由粮食产需矛盾转化为粮食供需矛盾，广东和浙江已成为我国粮食净调入最多的省份之一，以浙江为例，粮食产需缺口2003年已经超过1020万吨，到2010年浙江粮食需求量达1111万吨。粮食自给率仅为41. 7%，不到需求的一半，粮食市场中80%以上的商品粮依赖于省外。其他主销区省市情况也类同，对外依存度很高，一旦国内外市场出现波动，主销区粮食市场将会受到较大影响，粮食安全问题日显突出。

粮食安全是一个永恒的问题，是一个动态的概念，随着时代的发展，它的含义一直处在不断丰富之中。相对于人们不断变化的消费需求和外部环境来说，粮食安全是相对的，而不安全是绝对的。所以，永远没有保证粮食安全一劳永逸的方法，重要的是粮食供给方面能够根据变化迅速作出反应。粮食安全也是一地域性的概念，由于不同地区经济发展水平、资源禀赋、人口状况和贸易地位不同，因此，不同地区的粮食安全的目标、具体措施各不相同。现阶段保障主销区粮食安全的重点应由产量安全转向能力安全和收入安全，由生产安全转为流通安全、物流安全。

4.1.2　粮食储备规模的确定

粮食储备是粮食主销区物流体系建设过程中的重要环节。粮食储备是在新的作物年度开始时，可以从上一年度收获作物中得到（包括进口）的粮食储备量。也称作“结转储备量”，结转储备包括周转储备和后备储备两部分。周转储备是一种在途储备，保证从产地或进口地平稳顺利、连续不断地得到供应并周转到加工厂，最后到达消费者手中的储备，属于商业行为。后备储备则被用来平抑年际间因气候等因素造成的粮食产量波动，即人们通常所说的吞吐调节，属政府行为。联合国粮农组织（FAO）认为：“从狭义上来说，粮食安全是指粮食的库存和有关建立及使用库存的种种安排，其目的是作为粮食歉收和粮食进口供应时的一种保护手段。”衡量全球或一国的粮食安全水平。按照国际惯例，粮食库存安全系数为17%—18%，叫安全线；低于17%叫不安全；14%为警戒线；低于14%叫危急状态。粮食储备对于稳定粮食供给，平抑市场物价非常重要。一般来讲，在粮食生产相对稳定的情况下，粮食储备越多，粮食安全程度越高。但是，增加粮食储备就要占用必要的资金和设备，粮食储备越多，相应付出的代价也就越大。因此，确定合理的粮食储备是非常必要的。

2008年我国粮食连续第五年丰收，粮食储备量相比上年也大增40%左右。中国政府、企业和农民的全部存粮约有7000亿斤，相当于全国全年粮食消费量的70%左右，远高于联合国粮农组织提出的17%～18%的粮食储备安全线。但是粮食主销区储备量占的比例较少。以主销区浙江省为例，粮食总消费量按350亿斤计算，全省粮食最低安全储备应保持在59.5亿—63亿斤左右。粮食储备要达到全年粮食消费量的18%，即可以保证两个月以上的粮食消费。随着粮食市场的放开和粮食产量的减少，浙江省商品粮收购和储备也在不断减少，浙江的储备规模只达到联合国粮农组织安全储备要求的60%。1998年全省有粮食库存106亿斤，2001年浙江率先实施粮食市场化2年后的2003年全省粮食库存仅66亿斤。其中稻谷库存自1999年以来，以年平均30%左右的速度减少。另外，浙江农村由于非农经济的快速发展，有资料显示^[2]，主销区浙江在2004年时已有18. 2%左右的农户基本上没有余粮，需从市场中购买；23.7%左右的农户人均存粮在100公斤以下，两部分农户占了41. 9%。随着农业结构调整和工业化、城市化的发展，不存粮或存粮减少的农户继续增加。根据2004年浙江省统计局对全省2700户农村住户抽样调查，全省农村居民家庭人均粮食（原粮）结存156.83公斤，比上年同期下降6. 6%。粮食储备量的减少将对主销区粮食安全保证带来新的课题，即要有畅通的粮食物流渠道保证粮食主销区从区域外获得必需的粮食。粮食安全是一个全局性的战略问题，只有拥有一定的粮食储备，粮食安全才能得到相应的保障，但主销区全部依赖安全储备的政策成本过于高昂。应该部分依赖市场调节，才会有主销区的粮食安全。粮食储备环节制度的不健全和不科学造成大量的储备粮（专项储备）不能有效地发挥作用，因此，在粮食安全的保障上，必须有统一的调控。

4.1.3　主销区粮食风险

粮食风险来自于许多方面，主要可以概括为：政策风险、生产风险、流通风险和消费风险。假如在粮食的安全模型y＝f（A，B，C，…，N）中，y表示粮食的生产总量即安全程度，A，B，C…N分别表示对y有一定影响的相关因素，即风险因素。则显然，对粮食问题影响是多个因素综合作用的结果。粮食风险函数可以表示为：Rt＝R（Pt，A t，Tt，Dt），其中Pt：在t时刻发生的政策风险；A t：在t时发生的粮食生产风险；Tt：在t时发生的流通风险；Dt：在t时发生的消费风险。风险分析即通过假设分析、比较、评估等方式，确定各风险的重要性，对风险排序，并评估其对项目可能后果。利用日本东京大学石川馨教授于1953年提出的鱼刺图（Cause-effect diagram）（又叫因果图、石川图、特性要因图、树形图），可把问题追溯到它们最根本的原因上。

图4.1　因果分析图（鱼刺图Cause-effect diagram）

4.1.3.1　粮食生产风险

粮食生产风险由粮食生产波动系数、粮食自给率、粮食供求差率三个指标体现。粮食生产波动系数指本期粮食产量可能偏离粮食长期趋势产量的程度。粮食自给率表示一国粮食生产量占其总消费量的比重（与此类似的另一指标是粮食贸易依存度）。其计算公式为：SS＝AC/TP×100%。式中：SS—粮食自给率；AC—粮食总消费量；TP—粮食总产量。它是反映粮食生产能否满足粮食需求情况的指标。多数经济学家认为，只要自给率大于90%，即达到了可以接受的粮食安全水平。对浙江来说，虽然不再要求粮食自给率达到大于90%，但仍要有个自产底线。从粮食安全的定义看，粮食总需求量分为口粮部分和奢侈部分，奢侈性粮食可从粮食安全部分剥离出来由市场调节，口粮部分由安全底线保障。据经验数据估计，年人均300公斤作为生存安全标准。粮食供求差率反映粮食供应对粮食需求的满足程度，用△C＝（TS—TD）/TD计算，其中△C表示粮食供求差率，TS为粮食总供给，TD为粮食总需求。粮食总供给＝期初库存＋预期生产量＋可能进口量（调入量）—必要期末库存。粮食总需求＝预期人口数×人均年粮食需求量。据预测，到2010年，人均口粮消费量为193公斤，间接消费量为217公斤。

市场化后，市场供给的不可控制的波动因素会给区域粮食安全带来很大风险。粮食需求的刚性增长，一方面可能导致粮食供求缺口的出现，另一方面，可能导致粮食价格的上涨，进而影响粮食安全特别是相对低收入人群的粮食安全。主销区粮食供给依赖国外和省外的程度加大。粮食主产区成为主销区的主要粮源，与主产区形成了一种供给和需求的经济关系。

4.1.3.2　粮食流通风险

在全国粮食丰收的情况下可能能够保证充裕的粮源，而一旦粮食紧张，主产区能否保证主销区的粮源就是未知数。粮食流通风险由粮食储备率、对外贸易依存度、价格波动指数构成。粮食储备率反映粮食储备量占当年粮食消费量的比重。联合国粮农组织（FAO）认为：“从狭义上来说，粮食安全是指粮食的库存和有关建立及使用库存的种种安排，其目的是作为粮食歉收和粮食进口供应时的一种保护手段。”按照国际惯例，粮食储备量占当年粮食消费量的比重不小于17%～18%，其中12%为周转储备率。实施粮食市场化后，要求粮食主销区一般保持6个月的消费库存。如果粮食产需缺口全部由进口来弥补，则粮食缺口占总需求量的比值，就称为粮食外贸依存度。粮食价格波动是粮食及食物市场价格稳定性的指标，价格若变动，势必影响粮食储备量和需求量。价格波动指数反映市场价格的稳定程度，价格较低会影响生产者种粮积极性，对粮食生产和安全产生影响；价格过高则会影响消费者特别是贫困人口的购买力。市场价格波动越大，粮食市场风险越大。

粮食购销市场化后，主销区的粮食平衡将通过市场调节来实现。粮食在全国范围、部分地区范围内流通不畅，在很大程度上制约了粮食市场的正常交易和粮食市场的发展完善。特别是在仓储能力、交通运输和粮食物流能力、主产区地方粮食干预政策等方面都还存在影响粮食分销能力的不安全因素。缺乏快速运输大量粮食的能力，将会造成市场分割和限制粮食市场发展，并妨碍粮食生产、市场供应的紧急调整，各级政府粮食行政部门的宏观管理职能弱化。从而给粮食调控带来难度。粮食安全的风险性、不可预见性加大，也使防范粮食风险的政府调控难度加大。

主销区现行主要的粮食流通过程一般要经过以下几个环节，如图4. 2所示。

图4.2　粮食供应链

首先是粮食生产者即粮食生产环节；第二个环节是粮食购销企业（仓库、中转站等），由粮食收储企业发出粮食采购订单，粮食生产者按照采购订单供应粮食；第三个环节是粮食批发市场、物流园，即由粮食批发市场、市场中间商（国有粮食企业）与粮食购销企业、收储公司互相发出需求订单或按订单送粮食，最后由零售商（国有粮店或私商粮贩）从粮食批发市场或市场中间商（国有粮食企业）批发粮食并销售给消费者。由于在粮食流通过程中采用了“订单粮食”可使传统模式有所简化，可消除传统渠道所存在的流通环节多、产销矛盾大、交易成本高等问题，并通过采取产销一体化（后向一体化、前向一体化和水平一体化）的形式，将原来的市场交易关系内部化为组织内部的协作关系来组织粮食流通。